АВ 2000г. Выпуск 11 Состояние законодательства РФ в области культуры, науки, образования, охраны здоровья, физической культуры и спорта
ВВЕДЕНИЕ
Социальная сфера жизни общества является одной из приоритетных в законодательной деятельности Государственной Думы. Это следует из духа и буквы Конституции Российской Федерации, относящей социально-защитительную функцию государства к числу основных. В статье 7 Основного закона Россия провозглашается социальным государством, "политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека".
В период с 1994 г. по настоящее время Государственной Думой было принято, Советом Федерации одобрено и Президентом Российской Федерации подписано более 250 законов, направленных на урегулирование социальных проблем России. В области культуры, науки, образования, охраны здоровья, физической культуры и спорта таких законов насчитывается более 100. Вместе с тем, законодательное обеспечение решения социальных проблем зависит не только от Государственной Думы. В формировании государственной политики участвуют все субъекты права законодательной инициативы: Президент Российской Федерации, Совет Федерации, члены Совета Федерации, Правительство Российской Федерации, законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации. Поэтому успех в деле заполнения еще открытых ниш в правовом поле Российской Федерации - это итог активной и плодотворной работы всех участников законодательного процесса.
Состояние законодательства в области социальной защиты и пенсионного обеспечения граждан Российской Федерации (по итогам работы Государственной Думы второго созыва) проанализировано автором в Аналитическом вестнике 32 за 1999 год.
В данном материале речь идет о законодательной деятельности и общем состоянии правового поля в области культуры, науки, образования, охраны здоровья, физической культуры и спорта.
Развитие законодательства - процесс, хотя и непрерывный, тем не менее, неравномерный. Он проходит определенные этапы, объективно обусловленные как внутренним состоянием общества, так и влиянием международных условий. В данном случае можно выделить два этапа.
До 1993 г. процессы демократизации в России, начатые перестройкой, не имели еще своего достаточно широкого юридического обоснования. Законодательный орган - Верховный Совет - работал на основании Конституции 1973 г., в которой проблема прав человека на социальную защиту была представлена в качестве одного из важнейших завоеваний социализма, хотя и тогда эти права во многом оставались формальными. Основанием законодательной деятельности служили также собственные постановления Верховного Совета СССР или Верховного Совета РСФСР и постановления Правительства СССР или РСФСР.
Кроме того, с 03.01.76 г для СССР вступил в силу Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах от 16.12.1966 г., согласно которому каждое государство, подписавшее документ, не только признает права каждого человека на социальное обеспечение, но и обязуется принять все, в том числе законодательные, меры для постепенного полного осуществления прав на наивысший достижимый уровень физического и психического здоровья, на образование, на участие в культурной жизни, пользование результатами научного прогресса и их практическое применение; защитой моральных и материальных интересов, возникающих в связи с любыми научными, литературными или художественными трудами, автором которых данный гражданин является, без какой бы то ни было дискриминации (см. Права человека. Основные международные документы. М., 1989 , стр. 20 - 34). Однако потребовалось порядка 20 лет, чтобы положения Пакта стали в достаточно полной мере реализовываться в российской законодательстве.
Казалось бы, большинство из законодательных актов принятых до 1993 г., сейчас должны потерять всякий смысл по причине своей "устарелости". Однако на деле это оказывается далеко не так. Более того, именно в тот период был принят целый ряд базовых законов в исследуемой сфере, закрывших былые зияющие пробелы правового поля России - основы законодательства о культуре, основы законодательства об охране здоровья граждан, базовый закон "Об образовании" и целый ряд других, которые с соответствующими изменениями действуют и сегодня.
Тем не менее, можно говорить, что именно в 90-х гг. ситуация с состоянием законодательного поля серьезно меняется. Фактически наступает новый этап развития российского законодательства. Связано это, прежде всего, с двумя важнейшими факторами. Во-первых, в 1993 г была принята Конституция Российской Федерации, согласно которой каждому гарантируется свобода мысли и слова, свобода литературного, художественного, научного, технического и других видов творчества, преподавания, свобода совести, свобода вероисповедания; каждый имеет право на свободный труд и на отдых, на охрану здоровья и медицинскую помощь, на образование, пользование родным языком, на свободный выбор языка общения, на благоприятную окружающую среду, на участие в культурной жизни и пользование учреждениями культуры, на доступ к культурным ценностям. Новый Основной закон стал мощным стимулом развития и демократизации всего российского законодательства.
Законодательство развивалось не только на основе действовавшей правовой базы, но и с учетом задач, определенных Президентом Российской Федерации в Посланиях Федеральному Собранию Российской Федерации в 1994 - 1999 гг., в Послании Президента Российской Федерации Правительству Российской Федерации о бюджетной политике в 1998 г., постановлений Правительства Российской Федерации о программах социально-экономического развития на период 1996 - 2000 гг. и постановлений Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. В качестве важнейшей в них ставилась задача - принятие законодательных мер по реальному обеспечению конституционных норм о праве каждого гражданина на образование, на охрану здоровья и медицинскую помощь, на благоприятную окружающую среду, на доступ к культурным ценностям и другие права, которые во многом остаются декларативными, прежде всего, из-за кризисного состояния российского общества, сложнейших экономических проблем, недостаточного финансирования социальной сферы.
Второй момент связан с гораздо большей открытостью России миру, активным включением в международную жизнь, вступлением в целый ряд международных организаций, что стимулировало приведение российского законодательства в соответствие с международными требованиями и нормами. В связи с этим, в частности, был принят целый ряд ратификационных законов. Федеральным законом от 04.11.95 г. N 163-ФЗ. была ратифицирована Конвенция Содружества Независимых Государств о правах и основных свободах человека, согласно которой Россия обязуется выполнять все заложенные в Конвенции нормы относительно соблюдения прав и свобод человека в области культуры, образования, здравоохранения. Для Российской Федерации она вступила в силу с 11.08.98 года. В 1996 г. Россия приняла законы от 23.02.96 19-ФЗ "О присоединении Российской Федерации к Уставу Совета Европы" и 20-ФЗ "О присоединении к Генеральному соглашению о привилегиях и иммунитетах Совета Европы и протоколам к нему. В 1998 г. вступили в силу закон от 23.03.98 "О ратификации Конвенции об упразднении принудительного труда", от 11.04.98 58-ФЗ "О ратификации Конвенции 1947 года об инспекции труда и протокола 1995 года к Конвенции 1947 года об инспекции труда, Конвенции 1978 года о регулировании вопросов труда и Конвенции 1981 года о безопасности и гигиене труда и производственной среде", от 17.12.98 186-ФЗ "О ратификации международной Конвенции о спасении 1989 года", от 28.03.98 44-ФЗ "О ратификации Европейской конвенции по предупреждению пыток и бесчеловечного или унижающего достоинство обращения или наказания и протоколов к ней", от 30.03.98 54-ФЗ "О ратификации Конвенции о защите прав человека и основных свобод и протоколов к ней". С 01.12.98 вступила в силу для Российской Федерации Конвенция о защите национальных меньшинств, подписанная 01.02.95 в Страсбурге и ратифицированной Федеральным Собранием Российской Федерации (ФЗ от 18.06.98 N 84-ФЗ). Законом от 01.05.99 89-ФЗ был ратифицирован Договор между Российской Федерацией и Республикой Беларусь о равных правах граждан, а закон ом от 20.11.99 204-ФЗ - Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством республики Казахстан о регулировании процесса переселения и защите прав переселенцев.