АВ 2009г. Выпуск 2 Зарубежный опыт осуществления парламентского контроля
Введение
Исторически первое парламентское расследование было проведено конгрессом США еще в 1912 году по факту гибели "Титаника". Интересно, например, что расходы комиссии США по расследованию гибели "Титаника" за 37 дней работы составили в тех ценах 2 тысячи 385 долларов. Аналогичное расследование, проведённое парламентом в Великобритании по этому же поводу, продолжалось 28 дней. Были допрошены 97 свидетелей, получены ответы на 26 тысяч вопросов. А расходы составили 87 тысяч 500 долларов. То есть в 40 раз больше. Опыт этих расследований лёг в основу повсеместно расширяющуюся мировую практику парламентских расследований и является своего рода их эталоном.
В последующей мировой практике результаты парламентских расследований подчас в решающей степени сказывались не только на событиях внутри страны, но и на внешнеполитических позициях государства. Достаточно вспомнить уотергейтское расследование, приведшее к отставке Президента США Р. Никсона. В Италии, Японии парламентские расследования заканчивались отставкой премьер-министра, министров, или же судом и даже иногда самоубийством государственных деятелей, чье служебное поведение расследовалось. В последнее время это - дело Гонгадзе на Украине, существенно повлиявшее на последующие кардинальные перемены в этой стране. Право Узбекистана на самостоятельное парламентское расследование событий в Андижане и отказ в этом зарубежным парламентариям стали одним из важнейших факторов, определивших внешнеполитические позиции страны. Парламентское расследование, таким образом, - исключительно дееспособное, многоцелевое и эффективное средство современной политики, в значительной мере позволяющее контролировать ход внутриполитических процессов, оказывать влияние на состояние международных дел.
Потребность в парламентских расследованиях возникла в СССР в конце 80-х г.г. на волне политизации всех сторон общественной жизни в стране. Среди их тем: расследование обстоятельств подписания секретного протокола к так называемому договору "Молотова - Риббентропа" 1939 года; парламентские расследования, связанные с применением вооруженных сил в Тбилиси в 1989 году; и, наконец, в 1991 году предметом парламентского расследования стали причины и обстоятельства создания и функционирования ГКЧП. Однако широкого применения нормы, предоставлявшие и общесоюзному, и республиканскому парламенту права проводить по любому вопросу парламентские расследования, не получили.
Свой опыт организации парламентских расследований имеется и у современной России. Это попытка отрешения от должности Президента РФ Б. Ельцина, расследование обстоятельств гибели генерала Л. Рохлина, комиссия депутата С.Говорухина по событиям в Чечне 1993-1994 гг., расследование дефолта 1998 года, событий в Беслане 2004 года.
Период многолетних дискуссий по вопросу о необходимости парламентских расследований в стране был завершен в 2005 году. В Послании Президента Российской Федерации В.В.Путина Федеральному Собранию Российской Федерации этого года было однозначно сказано о необходимости утвердить законом процедуру парламентских расследований .
Соответственно, проект федерального закона О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации был разработан во исполнение пункта 12 перечня поручений Президента Российской Федерации по реализации основных положений Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации на 2005 год ( Пр-792 от 10 мая 2005 г.), представлен в Государственную Думу и принят 27 декабря 2005 года .
Предшественник нынешнего федерального закона - внесенный на рассмотрение Государственной Думы и сначала одобренный в первом чтении, а затем отклонённый во втором в 2003 году законопроект О парламентских расследованиях Федерального Собрания Российской Федерации , несмотря на многочисленные нарекания также стал определенным шагом в продвижении идеи парламентских расследований. Однако и опыт применения ныне действующего Федерального закона О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации успешным не назовёшь, он так и не был использован со времени своего принятия.
Единственным законом, где ещё до его принятия говорилось о парламентских расследованиях, был Федеральный конституционный закон "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации" от 26 февраля 1997 года 1-ФКЗ . В статье 32 этого закона указано, что: 1. В случае грубого или массового нарушения прав и свобод граждан Уполномоченный вправе выступить с докладом на очередном заседании Государственной Думы. 2.Уполномоченный вправе обратиться в Государственную Думу с предложением о создании парламентской комиссии по расследованию фактов нарушения прав и свобод граждан и о проведении парламентских слушаний, а также непосредственно либо через своего представителя участвовать в работе указанной комиссии и проводимых слушаниях .
Вместе с тем, потребность в парламентских расследованиях неуклонно растёт. В качестве основных причин этого называются следующие:
- необходимость дальнейшей демократизации российского общества и совершенствования государственно-правового механизма;
- отсутствие должной координации и взаимодействия при решении разного рода проблем и задач органами различных ветвей власти, приводящих к ситуациям, когда именно проведение парламентского расследования рассматривается как единственный путь их эффективного разрешения силами государственной власти;
- высокий уровень преступности и коррупции, правового нигилизма в российском обществе;
- участившиеся случаи проявления некомпетентности высшими должностными лицами государства, региональными властями и местными органами власти, руководителями крупных градо- и системообразущих предприятий и организаций;
- рост количества латентных и выявленных фактов совершения злоупотреблений, противоправных деяний, а также случаев нецелевого использования государственных ресурсов и средств, что особенно значимо в условиях финансово-экономического кризиса;
- положительный общемировой опыт реализации парламентских контроля и расследований, ставших составной частью государственно-правовой системы всех ведущих стран, и ряд других.
Анализ проблемных вопросов правовых основ парламентских расследований в России показывает возможность перехода на качественно новый уровень - от фрагментарной тематики парламентских расследований к более обобщающему Федеральному закону о парламентском контроле. Объективные предпосылки для этого уже сложились.
Прежде всего, наряду с Федеральным законом О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации , в стране в целом и в практике деятельности Федерального Собрания де-факто и де-юре уже стал формироваться механизм парламентского контроля. Достаточно назвать вошедшую в практику, но не всегда осознаваемую в качестве элементов парламентского контроля , такую деятельность Федерального Собрания, как дача согласия Президенту Российской Федерации на назначение Председателя Правительства Российской Федерации; решение вопроса о доверии Правительству Российской Федерации; заслушивание ежегодных отчетов Правительства Российской Федерации о результатах его деятельности, в том числе по вопросам, поставленным Государственной Думой; выдвижение обвинения против Президента Российской Федерации для отрешения его от должности; формирование Счётной палаты Федерального Собрания; правительственный час , депутатские запросы, назначение членов ЦИК Российской Федерации, членов совета директоров Центрального Банка России, утверждение кандидатур послов и ряд других.
Ещё один принципиальный фактор. Наряду с принятием федерального закона О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации , в субъектах РФ пошёл процесс создания правовой базы для проведения собственных парламентских расследований регионального уровня.
Так, например, в ст. 69 Конституции Республики Адыгея зафиксировано, что для предварительного рассмотрения и подготовки к рассмотрению вопросов, относящихся к ведению Государственного Совета этого субъекта РФ, а также для проведения парламентских расследований могут избираться из числа депутатов комитеты. Также в ст. 78 Конституции Республики Дагестан установлено, что Народное Собрание этой Республики в необходимых случаях создает следственные комиссии по вопросам ведения парламента.
В ряде региональных законов, определяющих статус депутатов парламентов, можно встретить положения, которые можно отнести и к предмету парламентского расследования. Например, согласно ст. 16 Закона Читинской области "О статусе депутата Читинской областной Думы" депутат имеет право внести в письменной форме обращение на рассмотрение региональных органов исполнительной власти, в том числе и по фактам нарушения законов области, невыполнения решений областной Думы, неправомерного отчуждения объектов областной собственности, либо по вопросам, имеющим важное значение для жителей области. Учитывая то обстоятельство, что ст. 17 данного законодательного акта предусматривает возможность назначения депутатского расследования, все вышеперечисленные вопросы или отдельные из них могут стать его предметом. Аналогично соответствующие законодательные акты были приняты в Республике Татарстан и Московской области.
Как следствие, в случае принятия решения о разработке обобщающего Федерального закона о парламентском контроле в его структуре могут содержаться:
во-первых, базовая часть, обобщающая уже накопленный на федеральном и региональном уровнях опыт такого контроля;
во-вторых, специальная часть, в которой более чётко, с целью повышения эффективности описывается процедура организации и проведения парламентских расследований, о чём неоднократно говорилось.