АВ 2009г. Выпуск 2 Зарубежный опыт осуществления парламентского контроля
Проблемные вопросы российского законодательства о парламентском контроле, требующие анализа зарубежного опыта в данной сфере*
_________________________
*В подготовке данного раздела использованы материалы : А.П.Зрелов, М.Б.Краснов: О введении института парламентского расследования в Российской Федерации в Российской Федерации , журнал "Право и политика" 10-2003 г.; Стенина В.К., Парламентский контроль и парламентское расследование в президентских и полупрезидентских республиках; Ю.Ф.Кваша: Парламентское расследование ,журнал "Юридический мир" 12-2005;5 г.; Анисимцева Н.В.: Традиции и преобразования в процессе принятия правовых и политических решений центральной исполнительной власти Японии , Актуальные проблемы современной Японии, Ин-т Дал. Востока. РАН; М., 2005 г.; Садовникова Г.Д.:Парламентские расследования и развитие института парламентского контроля в РФ, Государственная власть и местное самоуправление. - 2006. - 2; Конституционное право государств Европы: Учеб. пособие для студентов юрид. вузов и фак. (отв. ред. Д.А. Ковачев). - М.: Волтерс Клувер, 2005. и ряд других. Значительный объём информации по данной тематике содержится в стенограмме "круглого стола" Комитета по конституционному законодательству и государственному строительству и Комитета по безопасности Государственной Думы на тему: "О процедуре парламентских расследований", прошедшего 9 июня 2005 года.
Изучение передового зарубежного опыта парламентского контроля вообще , как самостоятельного явления без привязки к нашим практическим задачам ничего не даёт. Он интересен и полезен именно с позиций необходимости разработки ключевых положений нашего законодательства, в данном случае - нового Федерального закона о парламентском контроле, если такое решение будет принято. И сделать это удастся только в том случае, если удастся его совместить с российскими условиями, с отечественной государственно - правовой теорией и практикой, актуальными задачами, стоящими перед обществом. Только в этом случае речь может идти о создании дееспособного, международно-признанного и понятного общественно-политического механизма.
Вместе с тем, именно сейчас, в начале процесса обсуждения вопроса о целесообразности разработки и принятия нового Федерального закона О парламентском контроле в Российской Федерации необходимо иметь в виду различные варианты достижения целей парламентского контроля.
Первый возможный вариант - внесение изменений и дополнений в действующее законодательство и без принятия отдельного базового Федерального закона О парламентском контроле в Российской Федерации . В этом случае возможны новации, прежде всего, в плане упрощения процедуры организации и проведения парламентских расследований, внесения изменений в регламент Государственной Думы, а, в конечном счёте, в сам текст Федерального закона О парламентских расследованиях Федерального Собрания Российской Федерации и другие, смежные законы.
Второй вариант - приступить, в случае принятия соответствующего решения, к разработке Федерального закона О парламентском контроле в Российской Федерации с включением в него, как отмечалось, базовой части, обобщающей уже накопленный на федеральном и региональном уровнях опыт такого контроля, и специальной части, в которой более чётко, с целью повышения эффективности описывается процедура организации и проведения парламентских расследований.
Однако, вне зависимости от выбора возможного варианта, придётся вновь вернутся к целому ряду проблемных вопросов, разрешения которых удалось избежать при подготовки нынешнего Федерального закона. Прежде всего, речь идёт о возможности внесения изменений в Конституцию Российской Федерации с целью закрепления в ней в той или иной форме нормы о парламентских расследованиях, а теперь и о парламентском контроле. В подготовке нынешнего закона пришли к выводу о том, что нет необходимости внесения таких изменений и парламентские расследования проводить на основе отдельного закона.
Иная ситуация сейчас на уровне парламентского контроля. Как известно, статьи 102 и 103 Конституции РФ содержат закрытый перечень вопросов, относящихся к компетенции верхней и нижней палаты Федерального Собрания, и, следовательно, для проведения полновесного парламентского контроля с включением в него в качестве составного парламентских расследований. Такая возможность может быть упомянута в тексте Конституции Российской Федерации, конкретно - в её ст. 102 или ст.103. При этом, мировой опыт показывает, что эффективность проведения парламентских расследований неизбежно снижается в случае, если они не включены в основной закон государства. Хотя, в то же время, и отсутствие упоминания парламентских расследований в тексте основного закона какой-либо страны отнюдь не означает, что они там не проводятся, наоборот, проводятся, причем подчас весьма эффективно.
Ещё одна проблемная зона - объекты парламентского контроля и расследования. Могут ли в их состав включаться Президент и Администрация Президента Российской Федерации, Генеральная прокуратура Российской Федерации, Центральный банк, Центральная избирательная комиссия Российской Федерации, Уполномоченный по правам человека Российской Федерации, Счетная палата и Общественная палата Российской Федерации? Как известно, в соответствии с действующим законом (ст.4 Предмет парламентского расследования ) парламентскому расследованию подлежат:
1) факты грубого или массового нарушения гарантированных Конституцией Российской Федерации прав и свобод человека и гражданина;
2) обстоятельства, связанные с возникновением чрезвычайных ситуаций техногенного характера;
3) обстоятельства, связанные с негативными последствиями чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.
В то же время (ст.4.п.2.) парламентскому расследованию не подлежат:
1) деятельность Президента Российской Федерации;
2) деятельность суда по осуществлению правосудия;
3) деятельность органов дознания и органов предварительного следствия, осуществляемая ими в соответствии с уголовно-процессуальным законодательством.
Тем самым, целый ряд указанных ранее потенциальных субъектов парламентских расследований не упоминаются ни в первом, ни во втором случае.
В зарубежном законодательстве, в свою очередь, каких-либо особых ограничений на этот счёт нет.
Подобные вопросы, как и ряд других, связанных с разработкой данного закона проблем носят, в первую очередь, политический характер; они нуждаются в предварительном согласовании. Именно они, в конечном счёте, продиктуют и реальное содержание, и структуру будущего закона, а главное - предопределят его эффективность.