АВ 2009г. Выпуск 2 Зарубежный опыт осуществления парламентского контроля
Парламентский контроль в широком плане в практике зарубежного парламентаризма представлен, прежде всего, всесторонне разработанной системой парламентского контроля за деятельностью правительства, а также за бюджетной политикой и рядом других сфер государственной деятельности.
В парламентских республиках (ФРГ, Италия) и конституционных монархиях (Великобритания) существует институт ответственности правительства перед парламентом. Речь идет о праве представительного органа формировать правительство, обязанности последнего отчитываться о своей деятельности и, в случае признания его работы неудовлетворительной, уходить в отставку. В президентских или полу-президентских республиках парламенты указанных выше полномочий не имеют или обладают ими не в полном объеме.
Наиболее существенным методом контроля в ФРГ является право Бундестага избирать Федерального канцлера, а также быть инициатором отстранения его от должности. Отстранение Федерального канцлера от должности происходит посредством выражения конструктивного вотума недоверия, закрепленного в ст. 67 Основного Закона ФРГ 1949 г., поскольку ответственность перед парламентом несет только канцлер, а правительство уходит в отставку с его сменой.
В ФРГ парламентский контроль является прерогативой Бундестага. В этом законодательном органе существует "час вопросов", когда правительство, представленное, как правило, парламентскими статс-секретарями, отвечает парламенту на устные вопросы. Если час вопросов прерывается по причине истечения времени, то на вопросы, оставшиеся открытыми, Федеральное правительство отвечает письменно.
Запросы делятся на частные и общие. Общие, например, могут быть направлены в Федеральное правительство фракцией или пятью процентами депутатов Бундестага, а ответ Федерального правительства автоматически вносится в повестку дня Бундестага.
Право на утверждение бюджета дает парламенту надежное средство осуществления контроля за деятельностью правительства. Бюджетный комитет обсуждает с правительством каждый проект бюджета, подготовленный федеральными министерствами, чтобы определить, сколько средств может быть потрачено в следующем бюджетном году на содержание исполнительной власти.
Контроль правительства со стороны парламента в ФРГ осуществляется также комитетом Бундестага по петициям. Каждый гражданин имеет право индивидуально или вместе с другими лицами письменно обращаться с просьбами или жалобами в Бундестаг, который передает их в комитет по петициям для дальнейшего рассмотрения. Если жалобы отдельных граждан касаются деятельности Федерального правительства, то петиция передается соответствующему ведомству. На свои заседания комитет по петициям может пригласить членов Федерального правительства и потребовать от них устной или письменной информации. Комитет вправе также заслушивать свидетелей, экспертов, просителей и обращаться за официальной помощью в суды и административные органы. Соответствующий министр должен быть своевременно предупрежден о заслушивании просителей, свидетелей и экспертов. В заседании комитета, когда он сочтет необходимым участие в нем ведомства, принимает участие парламентский статс-секретарь в качестве лица, призванного осуществлять связь между правительством и парламентом.
Не менее важным инструментом контроля Бундестага является назначение следственного комитета. Такой комитет может потребовать от Федерального правительства сохранения секретности показаний, а также предоставления проектов тех или иных документов. Результаты его деятельности, которые обобщаются в виде доклада, могут быть включены в повестку дня Бундестага для обсуждения. Назначение следственного комитета - прерогатива оппозиции, особенно в тех случаях, когда критике подвергаются недостатки, присущие, с ее точки зрения, правительству и аппарату управления.
Великобритания. Будучи конституционной монархией и отличаясь от ФРГ и Италии формой правления, Великобритания не имеет принципиальных различий в механизме парламентского контроля за деятельностью правительства. Однако можно выделить ряд особенностей, отличающих парламентский контроль в Великобритании от других западноевропейских государств с парламентской формой правления.
Палата общин имеет комитеты - постоянные и временные. Постоянные делятся на три вида: комитеты всей палаты, неспециализированные и специализированные. Контрольные функции принадлежат специализированным комитетам. Они образуются по отраслям и сферам управления. Так как главной задачей этих комитетов является контроль за деятельностью основных министерств, система этих комитетов привязана к структуре правительства. Есть комитеты по обороне, внутренним делам, иностранным делам, промышленности и торговле, транспорту, сельскому хозяйству, по делам Шотландии и Уэльса и т.д. Всего таких комитетов 14. Специализированные комитеты существуют в палате общин с 1979 г.
Члены правительства не вправе входить в состав комитетов, но могут присутствовать на их заседаниях, выступать от имени правительства, не участвуя в голосовании. Депутаты палаты общин, не являющиеся членами соответствующего комитета, также вправе присутствовать на его заседаниях, но без права выступления и голосования.
Тщательно проверяя политические действия правительства, комитеты опрашивают министров, высших государственных служащих, руководителей заинтересованных организаций и отдельных лиц. Путем слушаний и публикации отчетов они предоставляют парламенту факты и компетентные соображения по многим важным проблемам. Комитеты могут проводить расследования и в этих целях истребовать документы и материалы, вызывать свидетелей, назначать экспертов. По расследованному вопросу комитет представляет палате доклад. Решения комитетов носят рекомендательный характер, и палата ими не связана.
При парламенте функционирует парламентский уполномоченный по делам администрации (омбудсмен). Эта должность была введена Законом о парламентском уполномоченном 1967 г. Омбудсмен - должностное лицо, обязанностью которого является рассмотрение жалоб граждан на действия министерств.
В компетенцию парламентского уполномоченного входит расследование жалоб граждан на действия министерств и ведомств, которые совершены ими при осуществлении административных полномочий или вытекают из их ненадлежащего выполнения. Деятельность парламентского уполномоченного распространяется на те министерства и ведомства, список которых содержится в приложении к закону. Он не может проводить расследование действия министерств и ведомств, если имеется возможность обратиться в суд или административный трибунал, а также тех действий, которые изымаются из его юрисдикции в силу соответствующих приложений к закону.
Парламентскому уполномоченному предоставлены широкие права при проведении расследований. Он вправе истребовать у министров и должностных лиц документы, вызывать свидетелей и пр. Однако он не может принимать меры по результатам своих расследований, в частности, заменить административное решение своим собственным либо потребовать его изменения. Результатом его расследования является доклад, который он может послать соответствующему депутату. Если парламентский уполномоченный считает, что недолжное осуществление полномочий министерством не было устранено, он может представить парламенту специальный доклад. Доклады парламентского уполномоченного, представляемые парламенту, рассматриваются специальным комитетом по делам парламентского уполномоченного. Комитет выслушивает свидетельские показания должностных лиц соответствующих министерств и доклады парламентского уполномоченного.
В дополнение к официальным комитетам в английском парламенте действуют несколько неофициальных партийных организаций или комитетов. Так, комитет консервативных и юнионистских депутатов состоит из членов Консервативной партии - депутатов Палаты общин. Когда консерваторы находятся у власти, министры могут присутствовать на заседании этого комитета по приглашениям, но не по праву, даваемому их положением. Когда партия в оппозиции, вся парламентская фракция имеет право присутствовать на заседании комитета, и лидер партии назначает консультативный комитет, который действует в роли "теневого кабинета".
Парламентская фракция Лейбористской партии - это корпоративная организация, в которую входят лейбористы из обеих палат. Если Лейбористская партия находится у власти, ее парламентский комитет, наполовину избранный и наполовину укомплектованный представителями правительства, действует в качестве канала связи между правительством и представителями обеих палат. Если лейбористы в оппозиции, работа парламентской фракции организуется по указаниям избранного парламентского комитета, действующего как "теневой кабинет".
В дополнение к системе контроля правительства со стороны специальных комитетов Палата общин предоставляет ряд возможностей для тщательной проверки правительственной политики как представителям оппозиции, так и рядовым депутатам правительственной парламентской фракции.
При этом используется т.н. "время запросов". Каждый понедельник, вторник, среду и четверг министры в течение часа отвечают на запросы депутатов. По вторникам и четвергам на запросы отвечает премьер-министр. Парламентские запросы - одно из средств получения информации о намерениях правительства. Они дают возможность изложить жалобы избирателей, полученные депутатом, и иногда добиться их удовлетворения. Депутаты могут также направлять запросы министрам для письменных ответов, которые публикуются в официальном парламентском отчете.
Предоставление дней оппозиции на протяжении каждой сессии. Оппозиция выбирает темы для дебатов. Семнадцать из этих дней выделено лидеру оппозиции, а остальные три дня отдаются в распоряжение второй по численности оппозиционной партии.
Особое место в системе парламентского контроля занимает бюджетный и финансовый контроль. В большинстве зарубежных европейских стран для повышения эффективности парламентского контроля за исполнением бюджета и расходованием государственных средств создается специализированный коллегиальный орган типа Счетной палаты. Так называются органы контроля в Австрии, Бельгии, Болгарии, Венгрии, Греции, Испании, Италии, Португалии, Румынии, Франции, ФРГ. В Польше орган данного типа именуется Верховной контрольной палатой, в Словении - Счетным судом, в Финляндии - Ревизионным ведомством. Конституции ряда европейских государств относят Счетные палаты к органам парламента, осуществляющим контроль за исполнением бюджета. В их число входят Австрия, Венгрия. В некоторых странах Счетные палаты обладают статусом самостоятельного высшего органа финансового контроля (Болгария, Испания, Польша, ФРГ). Счетные палаты могут быть наделены некоторыми функциями судебных органов. Это имеет место в таких странах, как Греция, Италия, Португалия, Франция, Словения. Характерной особенностью данных органов контроля за исполнением бюджета является их подотчетность парламенту.
Конституции и принятые на их основе законы наделяют органы парламентского контроля широкими полномочиями в сфере финансового контроля. Так, Конституция Бельгии закрепляет за Счетной палатой следующие полномочия: на нее "возложена обязанность по рассмотрению и упорядочиванию счетов общего управления и всех тех, кто подотчетен государственному казначейству . Она следит за тем, чтобы ни одна расходная статья бюджета не была превышена и никакой перевод средств из одной статьи в другую не имел места. Палата осуществляет также общий контроль за операциями, связанными с установлением и взиманием налогов, получаемых государством, включая фискальные поступления. Она утверждает счета различных государственных административных органов и обязана представить с этой целью любые сведения и необходимые отчетные документы. Общий государственный финансовый отчет предоставляется Палате представителей с замечаниями Счетной палаты (ст. 180).
В соответствии с Основным Законом ФРГ "Федеральная счетная палата, члены которой обладают независимостью судей, проверяет расчеты, а также рентабельность и правильность ведения бюджета и руководства экономикой" (ч. 2 ст. 114).
Таким образом, в большинстве зарубежных европейских стран придается исключительно важное значение конституционной регламентации финансов как одному из факторов развития экономики и социальной стабильности.
В ряде стран аналогичные счетным палатам функции в соответствии со своими конституциями исполняются должностными лицами парламента - аудиторами в Дании, государственными контролерами в Латвии, Литве, Эстонии, государственными ревизорами в Финляндии. Контроль палаты общин парламента Великобритании над расходованием правительством денежных средств слагается, во-первых, из проверки смет расходов, представляемых палате общин министерствами при утверждении Закона об ассигнованиях, и, во-вторых, из проверки отчетов о расходовании средств, осуществляемой комитетом по публичной отчетности.
Парламентская проверка отчетов основывается на докладе специального должностного лица палаты - генерального контролера и ревизора, осуществляющего свои полномочия от ее имени. С 1983 г. он назначается правительством на основании резолюции палаты общин, предложенной премьер-министром с одобрения председателя Комитета по публичной отчетности. Генеральный контролер - должностное лицо парламента и несет ответственность перед ним.
В США Главное ревизионное управление, основанное в 1921 г., информирует Конгресс о "разумном, законном и эффективном расходовании выделенных парламентом бюджетных средств", а также разрабатывает рекомендации, направленные на совершенствование работы проверяемых организаций. Управление представляет отчет тому ведомству, которое отвечает за надлежащее расходование денежных средств или руководит проверенной организацией.
Генеральный ревизор, возглавляющий Главное ревизионное управление, назначается Президентом на 15 лет по представлению специальной комиссии, состоящей из членов обеих партий и обеих палат (президент делает свой выбор из 5 - 6 кандидатов, которых выдвигает комиссия). Он не может состоять в какой-либо партии и заниматься политической деятельностью. Штат управления насчитывает более 5000 человек. Оно состоит из семи крупных отделов, которые, в свою очередь, разбиты на группы по направлениям (транспорт, сельское хозяйство, оборона и т.д.). Управление имеет филиалы, находящиеся в 14 крупных городах США, во Франкфурте-на-Майне (для западноевропейского региона) и в Гонолулу.
Заметное место в парламентском контроле уделяется контролю за деятельностью спецслужб. При этом такой контроль осуществляется как в рамках общего парламентского контроля, так и путём выделения данной функции в качестве самостоятельной. В качестве примера можно назвать Закон о службе безопасности 1989 г. Великобритании, который содержит положения, касающиеся контроля за службой безопасности (МИ-5). В частности, ст. 4 этого Закона предусматривает назначение премьер-министром независимого комиссара, который "имеет или имел опыт работы в высших судебных инстанциях", в целях осуществления контроля за санкционированием разного рода операций, которые не могут быть иначе разрешены. Комиссар обязан подготавливать ежегодный отчет для представления премьер-министру, а затем парламенту (хотя в целях безопасности доклад может быть представлен парламенту не в полном виде).
Кроме того, ст. 5 этого Закона предусматривает учреждение трибунала, в состав которого входят от трех до пяти юристов, рассматривающих жалобы любого гражданина по поводу "любых, по его мнению, неправомерных действий в отношении его самого или его собственности со стороны службы безопасности". Члены трибунала назначаются на фиксированный срок и могут быть сняты с должности только по решению обеих палат парламента. Решения трибунала окончательны, апелляции в другие суды законом не предусматриваются.
В отношении парламентского контроля за деятельностью разведывательных служб в немецком парламенте помимо общего парламентского контроля, имеющего форму отчетов на пленарных заседаниях бундестага, существует специальный парламентский контроль, который действует в рамках парламентской контрольной комиссии (ПКК), депутатской коллегии G-10 и комиссии G-10.
Парламентская контрольная комиссия представляет собой небольшой многопартийный комитет, состоящий из членов нижней палаты парламента. Эта комиссия была создана на основании Закона о парламентском контроле за разведывательной деятельностью Федеративного Республики от 11 апреля 1978 г., который наделяет ее обязанностями по осуществлению общего парламентского контроля за всеми тремя разведслужбами страны и по рассмотрению вопросов, связанных с секретными делами и операциями. Контроль осуществляется в форме информирования об основных направлениях деятельности служб и о событиях особой значимости. Но информация не предоставляется, если это продиктовано важными причинами, связанными с доступом к специальной информации. Отказ в предоставлении информации ПКК должен быть по ее требованию подкреплен вескими основаниями.
Наряду с этим спецслужбы направляют в ПКК на согласование свои годовые бюджетные планы. На основании бюджетных планов и большого числа содержащихся в них данных о структуре, личном составе, планах и оперативной деятельности спецслужб их тайная деятельность в целом подвергается проверке на политическую благонадежность. После рассмотрения бюджетных планов спецслужб в ПКК они с соответствующей резолюцией передаются в бюджетную комиссию Бундестага. Об исполнении бюджетных планов ПКК может заслушать отчет правительства.