АО, 2005, июнь О ходе реализации Федерального закона Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"
Федерального закона "Об общих принципах организации
местного самоуправления в Российской Федерации"
(от 6 октября 2003 года 131-ФЗ): правовое обеспечение и правоприменительная практика
19 мая 2005 г. состоялись парламентские слушания на тему "Вопросы реализации Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации": правовое обеспечение и правоприменительная практика".
К моменту их проведения в стране в основном завершился этап установления границ муниципальных образований и наделения соответствующих муниципальных образований статусом городского, сельского поселения, городского округа, муниципального района. Образовано около 25 тысяч муниципальных образований, что примерно в два раза больше того количества муниципальных образований, которое было сформировано по итогам реализации Федерального закона от 28 августа 1995 года 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Два субъекта Российской Федерации - Ставропольский край и Новосибирская область - воспользовались предоставленным правом на реализацию положений Федерального закона от 6 октября 2003 года 131-ФЗ (далее - Федеральный закон 131-ФЗ) с 1 января 2005 года.
К сроку проведения настоящих парламентских слушаний должна быть также завершена часть мероприятий по подготовке к вступлению Федерального закона 131-ФЗ в силу, в частности, должны быть:
установлены численность представительных органов первого созыва вновь образованных муниципальных образований и сроки их полномочий;
определен порядок формирования представительных органов первого созыва вновь образованных муниципальных районов;
определены даты выборов в представительные органы вновь образованных муниципальных образований;
установлены сроки полномочий и определены даты выборов глав вновь образованных муниципальных образований, в которых не принято решение о проведении референдума (схода граждан) по вопросу о структуре органов местного самоуправления;
определены даты выборов выборных органов и выборных должностных лиц муниципальных образований, предусмотренных структурой органов местного самоуправления, установленной по итогам референдумов (сходов граждан) и др.
В предстоящий период - до 31 мая 2005 года - должен полностью завершиться процесс установления границ. К указанному сроку должен быть также установлен порядок избрания глав вновь образованных муниципальных образований на первый срок их полномочий и статус указанной должности в структуре органов местного самоуправления (в случае, если структура органов местного самоуправления не определена на местном референдуме или сходе граждан).
До 1 ноября 2005 года должны быть проведены выборы в органы местного самоуправления.
До 1 декабря 2005 года должен в основном завершиться процесс формирования муниципальной собственности и приведения в соответствие с требованиями Федерального закона 131-ФЗ законодательства Российской Федерации.
Решение перечисленных вопросов должно быть обеспечено соответствующими законодательными актами субъектов Российской Федерации и нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации. Значительная часть работы по обеспечению процесса вступления закона в силу возложена на органы местного самоуправления.
Вместе с тем от субъектов права законодательной инициативы поступили и продолжают поступать предложения по изменению как самого Федерального закона 131-ФЗ, так и отдельных положений других законов, прямо или косвенно регулирующих отношения в сфере местного самоуправления. Часть принятых в переходный период законодательных актов не соответствует концептуальным основам реформы местного самоуправления. В частности, федеральные законы от 22 августа 2004 года 122-ФЗ и от 29 декабря 2004 года 199-ФЗ были приняты без необходимой корректировки бюджетного и налогового законодательства, обеспечивающей сбалансированность местных бюджетов. Это обстоятельство может оказать негативной влияние на процесс реализации Федерального закона 131-ФЗ.
Как следствие, основная цель парламентских слушаний - выявление фактического положения дел и общественного мнения по всем вопросам реализации Федерального закона 131-ФЗ на завершающем этапе подготовки к вступлению закона в силу - с 1 января 2006 года.
В этой связи для обсуждения на парламентских слушаниях было внесено три блока вопросов:
I. Опыт Ставропольского края и Новосибирской области по реализации отдельных положений Федерального закона 131-ФЗ, включая вопросы становления экономических основ местного самоуправления на начальном этапе реализации Федерального закона;
II. Правовое, организационно-методическое, кадровое и информационное обеспечение реализации переходных положений Федерального закона 131-ФЗ;
III. Правовое обеспечение реализации положений Федерального закона 131-ФЗ, регулирующих:
перечень вопросов местного значения и реализации полномочий органов местного самоуправления по их решению (разграничение и уточнение перечня вопросов местного значения, передача полномочий в системе местного самоуправления, финансовое обеспечения реализации собственных и переданных полномочий;
установление структуры органов местного самоуправления и обеспечение их формирования;
экономическую основу местного самоуправления (формирование муниципального имущества, обеспечение финансовой самостоятельности местного самоуправления, сбалансированность местных бюджетов, формирование муниципальных бюджетов на 2006 год и др.).
По результатам обсуждения на парламентских слушаниях был принят проект Рекомендаций.
В связи с отсутствием в законодательстве приемлемого правового регулирования совместной (долевой) собственности муниципальных образований и правил учреждения организаций на основе совместной (долевой) собственности муниципальных образований возникают затруднения при передаче в муниципальную собственность сетей и предприятий электро-, тепло-, газо- водоснабжения, обслуживающих территории нескольких муниципальных районов или поселений.
Разграничение права собственности на автомобильные дороги между субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями показывает, что существующая классификация автомобильных дорог не отвечает принципам разграничения полномочий между органами публичной власти, положенным в основу Федерального закона.
До сих пор не оформляется право собственности муниципальных образований на муниципальные земли, в связи с неудовлетворительным регулированием порядка разграничения государственной собственности на землю. Не установлен порядок разграничения собственности на землю между муниципальными районами и входящими в их состав муниципальными образованиями.
Вместе с тем, процесс оформления передачи имущества требует значительного времени и организационных ресурсов. В этой связи, целесообразно продлить сроки передачи имущества из государственной собственности в муниципальную и из муниципальной - в государственную, так как в муниципальных образованиях, в которых формирование органов местного самоуправления предусмотрено в октябре - ноябре 2005 года, передача и регистрация права собственности на передаваемое имущество может не завершиться до 1 января 2006 года.
Правительству Российской Федерации необходимо срочно принять меры по разработке и утверждению порядка разграничения имущества, находящегося в муниципальной собственности, который в соответствии с положениями Федерального закона должен был быть утвержден до 1 января 2005 года.
Анализ перечней вопросов местного значения муниципальных образований и сопоставление с перечнем имущества, которое может находиться в собственности муниципальных образований для обеспечения реализации полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения, показывает, что указанные перечни требуется расширить и привести в соответствие друг с другом.
В Государственную Думу поступают многочисленные обращения органов местного самоуправления и органов государственной власти субъектов Российской Федерации с предложениями включить в перечень вопросов местного значения муниципальных районов:
создание условий для организации досуга и обеспечения населения услугами районных учреждений культуры, сохранение и развитие традиционного народного художественного творчества, включая содержание районных учреждений культуры и искусства и поддержку народных художественных промыслов;
охрану и сохранение объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) районного значения, включая содержание районных музеев и объектов культурного наследия районного значения;
создание условий для развития на территории района массовой физической культуры и спорта, включая содержание объектов, предназначенных для занятий спортом и развития массовой физической культуры;
создание условий для развития на территории муниципального района производства сельскохозяйственной продукции и ее переработки.
Также требуется уточнение перечня вопросов местного значения муниципальных образований, имеющих статус поселений.
Во многих обращениях предлагается не ограничивать перечень имущества, которое может находиться в собственности муниципальных образований.
Такое мнение обосновывается тем, что отнесение ряда объектов недвижимости к той или иной категории вызывает затруднения и споры, так как многие объекты и сооружения одновременно используются и для исполнения государственных полномочий, и для исполнения полномочий органов местного самоуправления, и частично в иных целях.
Кроме того, полномочия органов местного самоуправления могут устанавливаться законами субъектов Российской Федерации по предметам ведения субъектов Федерации, а органы местного самоуправления вправе принимать к своему рассмотрению и исполнению за счет собственных средств иные вопросы, не отнесенные к компетенции органов местного самоуправления других муниципальных образований, органов государственной власти и не исключенные из их компетенции федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. Для решения указанных вопросов может потребоваться имущество, перечень которого невозможно определить в Федеральном законе.
Органы местного самоуправления обращаются в Государственную Думу с предложениями снять ограничение на право учреждения органами местного самоуправления средств массовой информации, поскольку во многих малых городах, муниципальных районах СМИ, учрежденные органами местного самоуправления являются единственными источниками объективной и достоверной информации для населения. С тем, чтобы ограничить при этом возможность нерационального использования финансовых средств, решение может заключаться в предоставлении такого права представительным органам местного самоуправления.
По мнению органов государственной власти и органов местного самоуправления, на реализацию реформы местного самоуправления неблагоприятно влияет недостаточность доходных источников бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов для обеспечения полного и качественного исполнения полномочий органов местного самоуправления. Хроническая недостаточность доходов местных бюджетов привела к деградации в важнейших сферах ответственности органов местной власти. Средств местных бюджетов недостаточно не только для осуществления капитальных вложений и обновления основных фондов, повышения качества социальных и коммунальных услуг, но и для ремонта и поддержания в удовлетворительном состоянии школ и дошкольных учреждений, дорог, улиц и уличного освещения, содержания придомовых территорий, сельских больниц, фельдшерско-акушерских пунктов, иных лечебных и оздоровительных учреждений, водопроводов, систем канализации и водостоков, уборки бытового и промышленного мусора и отходов.
До сих пор остается нерешенной проблема погашения задолженностей в жилищно-коммунальном секторе. Эта проблема тормозит проведение жилищно-коммунальной реформы, развитие сектора коммунальных услуг муниципальной экономики, модернизацию предприятий коммунального хозяйства и внедрение ресурсо- и энергосберегающих технологий.
Проводящаяся в настоящее время реорганизация территориальных налоговых инспекций с целью их укрупнения и создания межрайонных налоговых инспекций ведет к снижению собираемости региональных и местных налогов в муниципальных районах и уменьшению налоговых доходов муниципальных образований.
Опыт формирования местных бюджетов в соответствии с положениями Федерального закона 131-ФЗ и Бюджетного кодекса в Ставропольском крае и Новосибирской области показывает, что процедуры, предусмотренные законодательством для выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований, довольно сложны и, по крайней мере, на первом этапе необходимо предусмотреть дополнительные, более простые и гибкие варианты.
С 1 января 2006 года должны приступить к исполнению своих полномочий органы местного самоуправления более чем в 10 тысячах вновь образованных муниципальных образованиях, большинство которых составляют сельские поселения. Необходимо предусмотреть законодательные меры, обеспечивающие формирование штатов органов местного самоуправления, соразмерные объему вопросов местного значения муниципального образования с тем, чтобы предотвратить финансовые издержки на содержание муниципальных служащих в количестве, превышающем реальные потребности. Следует также внести уточнения в Федеральный закон в части, регулирующей организацию и деятельность органов местного самоуправления и статус депутатов и выборных должностных лиц местного самоуправления.
С целью методического обеспечения реформы местного самоуправления требуется разработать и направить в субъекты Российской Федерации примерную программу профессиональной подготовки и переподготовки выборных должностных лиц, депутатов и муниципальных служащих (например, рассчитанную на стандартный 72-часовой курс профессиональной переподготовки специалистов).
1. Рассмотреть возможность внесения в Федеральный закон 131-ФЗ, Бюджетный и Налоговый кодексы Российской Федерации изменений, предусматривающих:
снижение с 2 до 1,3 коэффициента превышения среднего уровня расчетной бюджетной обеспеченности, при котором может осуществляться перечисление субвенций из местных бюджетов в региональные фонды финансовой поддержки муниципальных образований;
предоставление субъектам Российской Федерации права заменять дотации, предоставляемые из регионального фонда финансовой поддержки поселений, дифференцированными нормативами отчислений в местные бюджеты от федеральных и (или) региональных налогов и специальных налоговых режимов;
предоставление субъектам Российской Федерации права закреплять по дифференцированным нормативам отчислений не менее 10 процентов налоговых доходов консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации от налога на доходы физических лиц исходя из уровня бюджетной обеспеченности муниципальных образований;
увеличение с 30 до 40 процентов доли налога на доходы физических лиц, закрепленной на постоянной основе за бюджетами муниципальных образований;
отнесение транспортного налога к местным налогам, налоговые доходы от которого подлежат зачислению в бюджеты муниципальных районов;
перенос с 1 января 2006г. на более поздний срок введения в действие положений, предусматривающих налогообложение земельных участков на основе оценки их кадастровой стоимости;
сокращение перечня налогоплательщиков, которым предоставлены льготы по уплате земельного налога.
2. Установить в федеральном законодательстве освобождение от уплаты государственной пошлины за регистрацию учредительных документов при передаче имущества в муниципальную или государственную собственность при реализации положений Федерального закона 131-ФЗ.
3. Рассмотреть возможность внесения в Федеральный закон 131-ФЗ изменений, предусматривающих дополнение перечня вопросов местного значения муниципального района вопросами создания условий:
для развития массовой физической культуры и спорта;
для обеспечения населения услугами учреждений культуры;
для сохранения памятников истории и культуры;
для сохранения и развития традиционного народного творчества и поддержки народных художественных промыслов;
для развития на территории муниципального района производства сельскохозяйственной продукции и ее переработки.
4. Рассмотреть целесообразность:
внесения в Федеральный закон уточнения в части, предусматривающей возможность в сельских поселениях с численностью населения, превышающей 1 тысячу человек, возглавлять представительный орган и местную администрацию одному лицу;
предоставления права учреждать средства массовой информации представительным органам местного самоуправления;
переноса на более поздний срок утверждения границ муниципальных образований в соответствии с требованиями градостроительного и земельного законодательства в связи с необходимостью выделения на проведение этой работы значительных дополнительных финансовых ресурсов.
5. Ускорить разработку и принятие законодательного акта, регулирующего порядок разграничения государственной собственности на землю, обеспечивающего формирование в приемлемые сроки муниципальной собственности на землю. Разработать и принять законодательный акт, регулирующий порядок разграничения собственности на землю между муниципальными районами и входящими в их состав муниципальными образованиями.
1. Обеспечить разработку налоговой отчетности и системы показателей региональной и муниципальной статистики, отвечающих потребностям прогнозирования и планирования доходов региональных и местных бюджетов.
2. Обеспечить разработку порядка взаимодействия налоговых органов и органов местного самоуправления в целях улучшения администрирования местных налогов и предоставления налоговыми органами информации, необходимой для прогнозирования и планирования органами местного самоуправления социально-экономического развития муниципальных образований.
3. Ускорить разработку мер по финансовому оздоровлению предприятий жилищно-коммунального комплекса и реструктуризации их кредиторской задолженности. Предусмотреть в федеральном бюджете на 2006 год средства на погашение задолженности бюджетам муниципальных образований и предприятиям жилищно-коммунального комплекса.
4. Принять меры по разработке и утверждению порядка разграничения имущества, находящегося в муниципальной собственности.
5. Ускорить внесение в Государственную Думу проекта федерального закона о муниципальной службе.
6. Обеспечить разработку нового классификатора автомобильных дорог.
7. С целью методического обеспечения реформы местного самоуправления разработать и направить в субъекты Российской Федерации примерную программу профессиональной подготовки и переподготовки выборных должностных лиц, депутатов и муниципальных служащих (рассчитанную на стандартный 72-часовой курс профессиональной переподготовки специалистов).
8. Предусмотреть в федеральном бюджете и в бюджетах субъектов Российской Федерации на 2006 год финансовые средства на профессиональную подготовку и переподготовку выборных должностных лиц, депутатов и муниципальных служащих.
9. Рассмотреть возможность формирования территориальных органов Федеральной налоговой службы в соответствии с территориями муниципальных образований - в муниципальных районах и городах (городских округах и городских поселениях).
10. Рассмотреть возможность приостановления введения в действие новой системы бюджетного учета, установленной приказом Министерства финансов Российской Федерации от 26.08.2004 г. 70-н "Об утверждении инструкции по бюджетному учету" в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации. Необходимо поэтапно модернизировать действующую систему бюджетного учета с целью приведения бюджетной отчетности в соответствие с международными стандартами с учетом опыта регионов и реформирования в 2006-2007 годах межбюджетных отношений между субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями.
принять проект федерального закона "О государственной регистрации уставов муниципальных образований", внесенный Правительством Российской Федерации в весеннюю сессию Государственной Думы;
одобрить проекты законодательных инициатив по внесению изменений в Федеральный закон от 6 октября 2003 года 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в части, уточняющей перечни вопросов местного значения муниципальных образований и имущества, которое может находиться в собственности муниципальных образований.