АО, 2004, февраль Формирование и отставка правительств в зарубежных странах: влияние политических партий
Формирование правительства
Анализ зарубежного конституционного права и политической практики свидетельствует, что при президентской системе правления применяется внепарламентский способ формирования правительства: главе государства (который одновременно и глава правительства) предоставлено право назначать министров по своему усмотрению независимо от расстановки политических сил в парламенте. Назначение правительства президентом без участия парламента придает партии президента значительный вес в управлении страной.
В США посты лидера партии, главы государства и главы правительства совмещены в должности президента. Чаще всего министры назначаются президентом из членов партии, победившей на президентских выборах, хотя в США эта традиция не всегда соблюдается. Президент взвешивает множество факторов, подыскивая члена кабинета. Он должен принять во внимание те группы и тех лиц, которые внесли существенный вклад в его избрание. Если партия серьезно расколота или имеет место национальный кризис, он может назначить одного или двух представителей оппозиционной фракции или партии .1 При президентах Дж. Кеннеди и Л. Джонсоне, когда Белый дом принадлежал демократам (1960-1968 гг.), в правительство входили и представители республиканской партии: пост министра финансов занимал Д. Диллон, министра обороны - Р. Макнамара, директора ЦРУ - Дж. Маккоун. В республиканской администрации президента Р. Рейгана пост директора агентства США по контролю над вооружениями и разоружением, а также пост постоянного представителя США в ООН, занимали демократы Ю. Ростоу и Дж. Киркпатрик.
Во Франции, имеющей полупрезидентскую систему правления, в соответствии со ст. 8 конституции 1958 г. президент назначает главу правительства и, по предложению премьер-министра, всех других министров. Если исходить из текста конституции, то главная роль при подборе членов правительства отведена премьер-министру. Однако практика формирования правительства во Франции пошла по иному пути. Президент не принимает предложение премьер-министра, - отмечает М. А. Крутоголов, - а диктует последнему состав правительства .2 Следует, однако, оговориться, что так было в период с 1959 по 1986г., когда глава государства и члены правительства принадлежали к одному и тому же лагерю партий, причем не премьер-министр, а именно президент республики фактически признавался лидером парламентского большинства. Но после выборов 1986 г. в стране возникла иная политическая ситуация - большинство мест в Национальном собрании получили правые партии, а президентом оставался бывший социалист Ф. Миттеран. Новая политическая ситуация сосуществования прежде всего отразилась на партийном составе правительства, которое было сформировано лидерами правых партий. При образовании правительства президент Ф. Миттеран отклонил первые кандидатуры министров иностранных дел и обороны, предложенные премьер-министром Ж. Шираком, но затем все же назначил на эти посты (как и на все другие) лиц, выдвинутых премьер-министром. Все это происходило в точном соответствии с буквой ст. 8 конституции 1958 г. Действия президента показали его нежелание играть чисто протокольную роль при формировании правительства, как это обычно имеет место в парламентарных республиках.
После президентских и парламентских выборов 1988 г. во Франции закончился период сосуществования , и вновь была восстановлена система неразделенного правления .
В странах с парламентарной системой правления глава государства не обязательно является выборным лицом (в ряде западных стран главой государства является монарх) и лишен права назначать министров по своему усмотрению. Он обязан назначить членами правительства лишь тех лиц, которые пользуются поддержкой большинства депутатов парламента, и увольнять их в отставку как только министры потеряют такую поддержку. Иначе говоря, глава государства должен назначить министрами представителей той партии (партий), которая располагает большинством мест в парламенте (во многих странах Западной Европы - большинством в нижней палате парламента),
В Великобритании, парламентарной монархии, глава государства в соответствии с результатами парламентских выборов назначает главу правительства. Хотя эта процедура рассматривается как формальный акт, поскольку премьер-министром обычно становится лидер партии, имеющей абсолютное большинство мест в палате общин, британской политической практике известны случаи, когда монарх выбирал главу правительства из нескольких кандидатов. В 1957 г., например, после ухода в отставку премьер-министра А. Идена на этот вакантный пост от правящей консервативной партии претендовал Р. Батлер и Г. Макмиллан. Королева остановила свой выбор на последнем (правда, на ее выбор повлияли У. Черчилль и лорд Солсбери3). Что касается остальных членов правительства Великобритании, то они назначаются монархом по указанию премьер-министра из числа членов только его партии. Сформированное таким образом правительство не нуждается в утверждении со стороны палаты общин британского парламента.
Подобная процедура образования правительства основана, по выражению Р. Фюзийе, па практике негативного парламентаризма в том смысле, что правительство для того, чтобы приступить к исполнению обязанностей или оставаться у власти, не нуждается обязательно в выражении доверия со стороны парламента .4 Она характерна не только для скандинавских монархий, но и для Канады, Австралии, Новой Зеландии. Отстранение депутатов парламента от участия в образовании правительства в этих странах в какой-то степени деформирует западный парламентаризм.
Важной причиной, порождающей негативный парламентаризм , является то, что в Великобритании, Австралии, Канаде лидер партии, располагающей абсолютным большинством мест в нижней палате парламента (а именно ему глава государства обычно предоставляет право формировать правительство), при образовании правительства имеет твердую молчаливую поддержку депутатов своей партии, в то время как позитивный парламентаризм предполагает, что ни одна из представленных в парламенте партий не имеет абсолютного большинства мест, необходимых для формальной процедуры образования правительства. Поэтому в странах с многопартийными поляризованными и неполяризованными системами довольно часто бывает трудно предсказать партийный состав правительства, а процедура его образования гораздо сложнее и длительнее по сравнению со странами, где действуют партийные системы с одной или двумя господствующими партиями.
В Бельгии, в отличие от Великобритании, активное участие в процессе формирования правительства принимает сам монарх, который согласно ст. 65 конституции назначает и увольняет своих министров .5 Процедура образования правительства регулируется здесь не столько правовыми нормами, сколько сложившейся практикой, обычаями. Поскольку в Бельгии, как правило, не бывает однопартийного парламентского большинства и от имени партий вправе выступать не один, а несколько деятелей, король никогда не находится в ситуации, которая обязывала бы его поручить формирование правительства какому-то одному лицу. Однако практика политической жизни страны показывает, что глава государства лично проводит лишь консультации с руководителями политических партий, а затем назначает либо информаторам, миссия которого состоит в выяснении условий образования будущей правительственной коалиции, либо форматора , которому поручается договориться о программе и составе будущего кабинета. Если выбор информатора или форматора оказывается неудачным, король назначает на эти посты других лиц. Особое значение придается выбору форматора, поскольку предполагается, что в случае удачного выполнения своей "миссии он будет назначен премьер-министром и возглавит сформированное правительство. Поэтому... форматора нередко называют премьер-министром в перспективе .6
Таким образом, король Бельгии непосредственно не ведет переговоры с представителями партий о программе и составе будущего кабинета, но именно он выбирает лиц, ведущих указанные переговоры. Следует согласиться с тем, что институты информатора и форматора лишь маскируют личный характер волеизъявления монарха при образовании нового правительства." По-видимому, личное влияние короля на процесс образования правительства тем сильнее, чем больше разобщенность политических партий, представленных в парламенте. Все назначенные монархом члены правительства должны пользоваться довернем парламента, В Бельгии длительное время существует обычай, согласно которому непосредственно после назначения монархом всех членов правительства премьер-министр выступает в палатах с изложением правительственной программы и ставит ее на голосование. Если программа не получаст поддержки большинства депутатов хотя бы одной из палат, правительство подает в отставку.
Действующее законодательство Германии предусматривает довольно сложную процедуру формирования правительства. Статья 63 Основного закона страны предоставляет президенту право рекомендовать бундестагу кандидатуру канцлера, который избирается депутатами без предварительного обсуждения.8 Хотя формально глава государства ничем не связан при выборе кандидата в канцлеры, он. согласно сложившейся практике, предварительно консультируется с руководителями партийных фракций, располагающих большинством мест в бундестаге. Для избрания канцлером кандидату необходимо получить большинство голосов депутатов бундестага. Все остальные члены правительства ФРГ назначаются и смещаются президентом по предложению канцлера. Следовательно, в формировании правительства бундестаг прямого участия не принимает.
Весьма схожа с германской процедура образования правительства в современной Испании, где глава государства согласно ст. 99 конституции предлагает кандидата на должность председателя правительства. После того, как кандидат получит вотум доверия от нижней палаты парламента, он официально назначается королем на должность. Затем король по предложению председателя правительства назначает остальных министров.9 Так же как и в ФРГ, глава правительства и остальные министры Испании представляют партию (партии), располагающую большинством мест в нижней палате парламента.
В Италии глава правительства, а по его предложению и остальные министры назначаются президентом республики.10 Функции парламента в этом вопросе формально состоят лишь в выражении доверия или недоверия созданному правительству, что выражается в принятии каждой палатой мотивированной резолюции поименным голосованием. Состав правительства должен быть одобрен палатами в течение 10 дней после его сформирования. В последние годы в Италии сложился обычай, в силу которого для выражения доверия правительству достаточно, чтобы в его поддержку голосовало больше членов палаты, чем против. Не требуется, чтобы резолюция доверия была вотирована абсолютным большинством даже присутствующих членов палаты. Глава государства прежде чем поручить кому-либо формирование правительства проводит консультации с председателями палат и руководителями парламентских фракций, а затем принимает решение. Мнение президента о кандидатуре главы правительства порой имеет решающее значение. В апреле 1960 г., например, Ф. Тамброни был назначен главой правительства по личному выбору президента Дж. Гронки, а в июле 1963 г. президент А. Сеньи по своему личному выбору назначил председателем совета министров Дж. Леоне.11
Хотя во всех парламентарных республиках и монархиях главой правительства обычно становится лидер партии или партийной коалиции, которая располагает большинством мест в парламенте (или его нижней палате), только конституция Греции 1975 г. и конституция Португалии 1976 г, содержат правовые нормы о формировании правительства партиями, оставляя за главой государства протокольную роль. В ст. 190 конституции Португалии говорится, что премьер-министр назначается президентом республики с согласия политических партий, представленных в Ассамблее республики, а также с учетом результатов выборов .12 Более четко это положение сформулировано в ст. 37 конституции Греции: Президент республики назначает премьер-министра... Премьер-министром назначается руководитель политической партии, располагающей в Палате депутатов абсолютным большинством мест .13