АО, 2004, февраль Формирование и отставка правительств в зарубежных странах: влияние политических партий
Поскольку в условиях парламентской системы правления правительство обычно носит партийный характер, постольку и остается оно у власти до тех пор, пока его поддерживает партия (партии), располагающая большинством мест в парламенте или в его нижней палате. Правовой основой такого положения служит принцип политической ответственности министров перед парламентом. Политическая ответственность, - справедливо отмечал К. Ловенштейн, - является осью, вокруг которой вращается парламентарное правительство, но лишение доверия представляет собой дамоклов меч, который висит над каждым правительством... 14
В большинстве парламентарных республик и монархий действующие конституции обычно устанавливают коллективную политическую ответственность членов правительства. Так, ст. 95 конституции Италии гласит: министры коллегиально ответственны за действия совета министров ;15 в ст. 85 конституции Греции указывается, что члены совета министров... несут коллективную ответственность за общую политику правительства .10 Недоверие, выраженное хотя бы одному министру, влечет отставку всего правительства. Поэтому партия (партии), стоящая у власти, всячески стремится затруднить реализацию принципа политической ответственности правительства перед парламентом.
Одной из первых стран, где утвердился принцип коллективной политической ответственности министров перед парламентом, была Великобритания. Здесь министры находятся у власти до тех пор, пока располагают доверием абсолютного большинства депутатов палаты общин.
Как правило, британский кабинет избавлен от реальной угрозы выражения ему недоверия со стороны нижней палаты парламента. Вынесение вотума недоверия правительству затрудняется жесткой партийной дисциплиной, ставящей парламентское большинство под контроль кабинета. Какие бы разногласия ни существовали внутри правящей партии, при голосованиях в палате фракция правящей партии всегда выступает сплоченно. Такая парламентская ситуация практически исключает реализацию политической ответственности британского правительства перед палатой общин. Исключение составляют те редкие случаи, когда в стране формировалось правительство меньшинства.17 Но это не означает, что Б Великобритании теряет значение сам принцип ответственного правительства ; он важен потому, что определяет формирование правительства партией, завоевавшей большинство мест в палате общин.
Если же вотум недоверия все-таки объявлен правительству, у премьер-министра и его кабинета имеется две возможности: либо уйти с отставку, либо просить главу государства распустить палату общин и назначить новые выборы. Несомненно, что правительство, потерпевшее поражение по основному спорному вопросу в палате общин, - отмечает П. Бромхед, - может требовать роспуска; королева будет вынуждена согласиться .18 Это подтверждается и существующей практикой. Так, в нюне 1974 г. правительство меньшинства, сформированное в феврале 1974 г. лейбористской партией, получив вотум недоверия в нижней палате парламента, обратилось к королеве с просьбой о роспуске палаты общин и проведении внеочередных выборов. Просьба была удовлетворена, и на досрочных парламентских выборах, состоявшихся в октябре 1974 г., лейбористы завоевали абсолютное большинство депутатских мест, что позволило им сформировать твердое, стабильное правительство.
В отличие от Великобритании, где нет писаной конституции, в ФРГ институт политической ответственности правительства закреплен конституционно. Однако согласно ст. 67 Основного закона ФРГ политическую ответственность перед бундестагом за свою деятельность несет не правительство в целом, а канцлер. Бундестаг может выразить недоверие канцлеру лишь при условии, что большинством голосов изберет ему преемника и обратится к президенту с просьбой об увольнении прежнего канцлера. Это так называемый конструктивный вотум недоверия . По мнению Т. Маунца, его достоинство заключается в том, что впредь не может сложиться ложное парламентское большинство враждебных партий, способное лишь принудить какое-либо лицо к выходу в отставку, но еще не обладающее силой, чтобы совместно сформировать работоспособное правительство . Вместе с тем Т. Маунц отмечает и теневую сторону конструктивного вотума недоверия, указывая, что он может искусственно сохранить жизнь правительству, которое утратило доверие большинства, но не покидает своего поста .19 Французский исследователь К. Леклерк видит в правиле о конструктивном вотуме недоверия средство рационализации парламентарной системы, под которой он понимает введение конституционных процедур, специально направленных на то, чтобы сделать невозможной или ограничить правительственную неустойчивость. Парламентарная система правления ФРГ, с его точки зрения, усиленно рационализирована .20
В действительности конструктивный вотум недоверия (как и всякая иная рационализация парламентарной системы правления в том же духе) сам по себе не в состоянии обеспечить правительственную стабильность. Поэтому можно согласиться с К. Зонтхаймером, который полагает, что конструктивный вотум недоверия не может удержать от падения правительство, оказавшееся в состоянии кризиса, и подтверждает эту мысль примером падения кабинета Л. Эрхарда осенью 1966 г. после выхода из правительственной коалиции представителей Свободно-демократической партии Германии.21
В то же время конструктивный вотум недоверия и другие связанные с ним конституционные нормы весьма ощутимо воздействуют на тактику парламентских фракций партий. Эти нормы сделали бессмысленными предложения о вотуме недоверия, когда нет реальных шансов создать новую правительственную коалицию, или постановку канцлером вопроса о доверии для мобилизации своих сторонников. В ФРГ оппозиционные партии, прежде чем внести в бундестаг предложение о вотуме недоверия, предпринимают попытки расколоть правительственную коалицию, перетянуть на свою сторону с помощью закулисных переговоров либо одну из правящих партий, либо отдельных депутатов правящих партий. В 1972 г. оппозиционной фракции ХДС/ХСС удалось переманить в свой лагерь нескольких депутатов, избранных в бундестаг по списку Социал-демократической и Свободно-демократической партий, и таким путем создать внутри бундестага равновесие сил, сразу же получившее наименование патовой , ничейной ситуации. В этой обстановке единая фракция Христианско-демократического и Христианско-сопиального союзов внесла предложение о конструктивном вотуме недоверия, рекомендуя бундестагу выразить недоверие канцлеру В. Брандту и избрать на пост главы правительства лидера клерикальной оппозиции Р. Барцеля. В состоявшемся 27 апреля 1972 г. голосовании отказались участвовать почти все сторонники правительства. За кандидатуру Р. Барцеля было подано 247 голосов, против -10, воздержалось - 3. В результате, конструктивный вотум недоверия был отклонен. Но это был единственный (с 1949 г.) случай, когда конструктивный вотум недоверия был поставлен на голосование и вообще внесен на рассмотрение бундестага.
Вместе с тем конституция ФРГ предусматривает возможность постановки вопроса о доверии правительству по инициативе самого канцлера. Лишь однажды в истории ФРГ канцлером ставился такой вопрос, причем в целях, которые никак не
могли предполагать создатели Основного закона. Правительству необходимо было как можно скорее покончить с патовой ситуацией, но досрочно распустить бундестаг и провести новые парламентские выборы оно согласно ст. 68 Основного закона могло лишь в том случае, если потерпит поражение при голосовании вопроса о доверии. Поэтому правительство В. Брандта в сентябре 1972 г., по существу, инсценировало отказ бундестага в доверии канцлеру: хотя вопрос о доверии был поставлен главой правительства, 13 из 14 министров не приняли участия в голосовании, чтобы обеспечить перевес голосам оппозиционных депутатов. В результате за доверие канцлеру проголосовало 233 депутата, против - 248, и канцлер обратился к президенту с просьбой о досрочном роспуске бундестага.22 Таким образом, действие правила о конструктивном вотуме недоверия в ФРГ делает бессмысленным внесение предложений о вотуме недоверия, когда у партий, прибегающих к его помощи, нет реальных оснований создать новое правительственное большинство.
Для продления жизни правительства, создания гарантий определенной стабильности его деятельности служит усложненная процедура вынесения вотума недоверия правительству, введенная конституцией 1978 г. в Испании. "В соответствии с ней правительство может по своей инициативе ставить перед конгрессом депутатов (нижней палатой парламента) вопрос о доверни. Вотум доверия считается полученным, если за него выскажется простое большинство депутатов , - указывается в ст. 112 конституции. Если же вопрос о политической ответственности правительства намерены поставить депутаты, то они должны вначале внести резолюцию осуждения, подписанную по меньшей мере 1/10 частью конгресса депутатов и включающую предложение о новом кандидате на пост главы правительства. Кроме того, эта резолюция должна быть принята абсолютным большинством голосов состава палаты; если резолюция осуждения не была принята конгрессом, подписавшие ее депутаты не могут вносить другую в период работы той же сессии (ст. 113).
В отличие от конструктивного вотума недоверия , предусмотренного Основным законом ФРГ, конституция Испании допускает роспуск одной или обеих палат парламента в любое время по решению правительства, если после предыдущего роспуска прошло не менее года (ст. 115).23 В политической жизни Испании досрочный роспуск палат парламента по инициативе парламента проводился неоднократно (в 1979, 1982, 1986 гг.).
Усложненный порядок вынесения вотума недоверия правительству предусмотрен и конституцией Греции. Согласно ст. 84 правительство должно уйти в отставку в случае: I) отклонения вопроса о доверии, поставленного самим правительством; 2) одобрения парламентом резолюции порицания, вынесенной депутатами. Резолюция порицания может быть внесена лишь при условии, что ее подписало не менее 1/6 общего состава парламента (т. е. не менее 50 депутатов). Она считается одобренной палатой, если в ее поддержку проголосовало абсолютное большинство из 300 депутатов однопалатного парламента. Внесение новой резолюции порицания разрешается только по прошествии шести месяцев после отклонения предыдущей резолюции (исключение составляют случаи, когда резолюция порицания подписана абсолютным большинством всех депутатов парламента).24
Указанные конституционные положения несомненно преследуют цель обеспечить правительству стабильность путем усложнения процедуры вынесения вотума недоверия. Однако в реальной политической жизни Греции устойчивость правительства обычно обеспечивается созданием в парламенте однопартийного дисциплинированного большинства. Это предполагали и создатели конституции 1975 г., предусмотрев в ней норму, непосредственно рассчитанную на партию, имеющую в парламенте абсолютное большинство депутатских мест (и. 2 ст. 37).
В Италии, где конституцией прямо признана коллективная ответственность министров за действия правительства, отклонение палатой парламента какого-либо предложения совета министров не обязательно влечет его отставку. Согласно ст. 94 конституции правительство обязано уйти в отставку, если любая из палат парламента примет специальную резолюцию недоверия, которая должна быть мотивирована, подписана не менее 1/10 частью депутатов палаты и поставлена на обсуждение не ранее, чем через три дня после ее вынесения.25 На деле, однако, причиной правительственных кризисов в Италии чаше всего служит распад правительственных коалиций, так что обычно правительство в этой стране уходит в отставку без какой бы то ни было резолюции со стороны палат парламента. Принятие специальных мотивированных резолюций палатами парламента - весьма редкое для страны явление. Начиная с 1947 г. мотивированные резолюции недоверия палаты парламента Италии принимали только три раза. Иначе говоря, в основе правительственных кризисов в Италии лежат разногласия между партиями, образующими правительственную коалицию, а не отказ в поддержке со стороны палат парламента.
В полупрезидентской Франции в соответствии со ст. 50 Конституции правительство обязано уйти в отставку, если Национальное собрание примет абсолютным большинством голосов резолюцию порицания. Вместе с тем ст. 49 конституции перечисляет условия, определенным образом затрудняющие ее принятие: а) такая резолюция ставится на голосование, если подписана не менее 1/10 общего числа депутатов; б) подсчитываются лишь голоса, поданные за принятие резолюции порицания; в) отклонение резолюции порицания, внесенной по инициативе самих депутатов или в связи с постановкой вопроса о доверии правительством, требующим одобрения его программы или его декларации об обшей политике, лишает депутатов, подписавших резолюцию, права вносить аналогичные резолюции в течение той же сессии.26 Обращает на себя внимание положение ст. 49, предусматривающее, что в голосовании участвуют только депутаты, которые согласны с предложением о порицании. Тем самым депутаты, воздержавшиеся при голосовании, автоматически засчитываются в число поддерживающих правительство.
На практике принцип политической ответственности правительства перед Национальным собранием применяется довольно редко. За все время действия конституции Пятой республики (с 1958 г.) была принята только одна резолюция порицания (1962 г.), но она вызвала не отставку правительства, а досрочный роспуск Национального собрания.
Таким образом, принцип политической ответственности правительства перед парламентом в условиях парламентской системы правления при полупрезидентской системе правления выступает в качестве правовой основы образования правительства партиями, одержавшими победу на выборах либо образовавшими парламентское большинство в результате внутрипарламентской борьбы.
В условиях парламентарной системы правления в зависимости от соотношения и расстановки сил партий в парламенте формируются различные виды правительств. Если какая-либо партия располагает абсолютным большинством мест в парламенте, то из руководителей этой партии формируется однопартийное правительство. Если же ни одна из партий не располагает в парламенте таким большинством, глава государства проводит консультации с председателями палат и руководителями партийных фракций о возможности формирования правительства из представителей двух или более партий (коалиционного правительства), которые вместе составили бы необходимое парламентское большинство.27
Своеобразная разновидность коалиционного правительства - так называемое правительство большой коалиции, опирающееся на подавляющее большинство депутатов парламента. Такие правительства формировались в ФРГ в 1966-1969 гг. и в Австрии в 1946-1966 гг. В то время в парламентах Австрии и ФРГ было представлено только по три партии, две из которых имели очень крупные фракции, а третья- небольшую. Не имея возможности образовать однопартийное правительство и не желая вступать в коалицию с третьей, малой партией, две крупнейшие партии вынуждены были заключать соглашения друг с другом, рассматривая их, однако, в качестве временных. Правительство подобного типа формируется с 1986 г. в Израиле. Правда, в отличие от Австрии и ФРГ, здесь оно создается двумя блоками политических партий (МАИ и ЛИКУД ), располагающих вместе в кнессете (парламенте) 88 из 120 мест. В Австрии после ноябрьских парламентских выборов 1986 г. вновь было возрождено правительство большой коалиции, состоящее из представителей. Австрийской народной и Социалистической партий.
Если образован не коалиционного правительства затруднено (из-за невозможности сотрудничества партий), создается либо правительство меньшинства , состоящее из представителей одной или нескольких партий, которым даже вместе взятым принадлежит меньше половины мест в парламенте, либо служебное правительство , образуемое на внепартийной основе из специалистов и высших чиновников (иногда из лиц, хотя и принадлежащих к определенным партиям, но заявляющих о том, что, работая в правительстве, они не будут представлять в нем свои партии). Правительства меньшинства довольно часто формируются в Норвегии, Дании, Швеции, служебные правительства неоднократно создавались в Финляндии.
Правительства меньшинства и служебные правительства стоят у власти лишь потому, что опираются на поддержку парламентского большинства, в которое входят партийные фракции, не представленные в правительстве. В одних случаях определенные партии, не входя в правительство, тем не менее поддерживают ею по всем вопросам, выносимым на обсуждение парламента, оказывают ему внешнюю поддержку . Характерный пример - парламентская поддержка фракций депутатов-коммунистов правительства меньшинства, формируемого с 1982 г. Социал-демократической рабочей партией Швеции. В некоторых случаях правительства меньшинства или служебные правительства не располагают постоянной поддержкой большинства депутатов парламента, но находятся у власти благодаря тому, что при решении тех или иных проблем получают поддержку то одних, то других партийных фракций.
Еще одним видом правительства, формируемого в западных странах при парламентарной системе правления, является правительство национального единства . Оно создается в условиях чрезвычайной экономической или политической ситуации; в его состав обычно входят представители всех влиятельных политических партий, представленных в парламенте. Серьезное обострение экономической и политической ситуации в Великобритании, вызванное мировым экономическим кризисом 1923- 1933 гг., привело к образованию в стране правительства национальной коалиции - блока Консервативной партии с частью лейбористов и либералов, которое возглавлялось Р. Макдональдом (1931-1935 гг.) и С. Болдуином (1935-1937 гг.). В мае 1940 г., когда над Великобританией нависла реальная угроза военного вторжения фашистской Германии, из представителей Консервативной, Лейбористской и Либеральной партий было вновь образовано правительство национального единства, действовавшее до окончания второй мировой войны.
Последний пример создания такого правительства дает Греция. В результате повторных парламентских выборов 1989 г., проведенных на основе простой пропорциональной избирательной системы, ни одной из влиятельных партий этой страны вновь не удалось завоевать абсолютного большинства депутатских мандатов. Выход из политического кризиса был найден в формировании правительства национального единства, в которое вошли представители всех трех политических сил, получивших представительство в парламенте. Министерские портфели в правительстве национального единства обычно распределяются в соответствии с весом каждой партийной фракции в парламенте. Например, в правительстве, сформированном в ноябре 1989г. в Греции, из 20 министерских постов 8 получила партия Новая демократия (имела 148 из 300 мест в парламенте), 7 - партия ПАСОК (была представлена 128 мандатами), 4 - Коалиция левых и прогрессивных сил (21 депутатское место). Правительство возглавил беспартийный политический деятель К. Золотас.
Участие партий в формировании правительства определяется не только системой правления, но и особенностями взаимоотношений партий в руководстве государственными делами. В тех странах, где действует партийная система с двумя господствующими партиями (двухпартийная система), правительство попеременно формируется представителями одной из двух главных партий (в Великобритании, США, Канаде). В Австрии две партии (Австрийская народная и Социалистическая) также значительно превосходят по своему влиянию все другие, но здесь с 1945 по 1965 г., а затем с 1986 г. по настоящее время правительство формируется совместно этими двумя партиями. В Японии с 1955 г. установилась система одной господствующей (доминирующей) партии - у власти неизменно стоит Либерально-демократическая партия. Причем ни одна из оппозиционных партий Японии не оспаривает на выборах большинства мест в нижнюю палату парламента и, следовательно, не может при существующем соотношении политических сил стать правящей. В странах с многопартийными системами, где ни одна из партий не в состоянии самостоятельно сформировать собственное правительство, создаются многопартийные, коалиционные правительства (Нидерланды, Италия, Франция), хотя возможны и правительства меньшинства.
Если рассматривать правительства западных стран с точки зрения прочности, стабильности их деятельности, наибольший потенциал по этому показателю имеют однопартийные правительства. В Великобритании и Канаде, например, где образуются однопартийные правительства, средняя продолжительность жизни кабинета (за период с 1946 по 1983 г.) составляла 34 месяца,28 в то время как в Италии, где обычно формируются много партийные коалиционные правительства, с 1947 г. сменилось уже 49 кабинетов. Однако частая смена кабинетов в Италии (в течение срока полномочий одного и того же созыва правительства порой сменяются четыре-пять раз) отнюдь не свидетельствует о слабости правительств. Неустойчивость кабинетов не мешает одним и тем же лицам подолгу возглавлять те же самые министерства. П. Оллам, поставивший вопрос, не является ли Италия республикой без правительства , приводит данные, свидетельствующие в пользу того, что министры в Италии меняются не намного чаще, чем в Великобритании.29
Нестабильность кабинетов в Италии обусловлена неспособностью правительств, создаваемых в соответствии с тактикой центризма , решать давно назревшие в стране проблемы. Однако правящие круги Италии во главе с Христианско-демократической партией не желают отказываться от такой тактики, что приводит либо к образованию правительственных коалиций правого центра (партии лагеря центра плюс Либеральная партия), либо левого центра (партии лагеря центра плюс Социалистическая партия). И в том и в другом случае христианские демократы являются осью всякого парламентского большинства .30 Иначе говоря, во всех этих правительственных коалициях руководящая роль остается за христианскими демократами. Причинами довольно частых отставок правительств в Италии служат (повторим) не вотумы недоверия парламента, а разногласия внутри партий правящих коалиций.
Таким образом, в странах с мпогопартийными системами стабильность правительства достигается не столько за счет конституционного усложнения самой процедуры вынесения вотума недоверия, сколько за счет сплоченности партийного состава парламентского большинства.
Процессы перестройки общественно-экономических отношений в СССР затронули многие стороны советской политической и правовой системы. Новации коснулись различных проблем, в том числе вопросов формирования высших и местных органов государственной власти. Третий Съезд народных депутатов СССР внес изменения в ст. 6 и 7 союзной конституции, создав правовую основу для образования различных политических партий; в настоящее время в стране идет их регистрация. На следующих выборах за места в органах государственной власти поведут борьбу кандидаты многих партий и представители ряда из них получат депутатские мандаты. Новая расстановка политических сил окажет влияние на порядок образования правительства, его деятельность. Поэтому рассмотрение законодательного материала и практики, связанной с формированием правительства в зарубежных странах, поучительно в условиях зарождающейся многопартийности в пашей стране.