АО, 2005, декабрь Кодификация законодательства Российской Федерации в сфере ЖКХ
Приложения
Отдельные аспекты совершенствования жилищного законодательства
Предложения относительно норм защиты жилищных прав граждан и юридических лиц - собственников жилых помещений
В Жилищном кодексе РФ определены границы ведения субъектов Российской Федерации.
По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (статья 72 Конституции Российской Федерации) издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации (статья 76 Конституции Российской Федерации).
Субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти и вправе осуществлять собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов, только вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (статьи 73 и 76 Конституции Российской Федерации До принятия федеральных законов по вопросам, отнесенным к предметам совместного ведения, субъекты Российской Федерации вправе осуществлять по таким вопросам собственное правовое регулирование, если оно не противоречит федеральному законодательству. После принятия соответствующего федерального закона законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации должны быть приведены в соответствие с нормами принятого нового федерального закона.
Компетенция и полномочия органов местного самоуправления по регулированию жилищных вопросов должна основываться на положениях Жилищного кодекса Российской Федерации, Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Это объясняется тем, что предмет жилищного законодательства по многим позициям пересекается с вопросами местного значения, связанными с непосредственным обеспечением жизнедеятельности населения муниципального образования. Эти вопросы указаны в уставах муниципальных образований в соответствии с Конституцией Российской Федерации, указанным Федеральным законом, а также законами субъектов Российской Федерации. К их числу относятся вопросы местного значения, указанные в статье 6 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации":
владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью (пункт 2), в части муниципального жилищного фонда и объектов коммунальной инженерной инфраструктуры;
местные финансы, формирование, утверждение и исполнение местного бюджета, установление местных налогов и сборов, решение других финансовых вопросов местного значения (пункт 3), в части финансирования содержания муниципальной недвижимости, социальной поддержки населения, договорных и долговых обязательств;
содержание и использование муниципальных жилищного фонда и нежилых помещений (пункт
...обеспечение санитарного благополучия населения (пункт 7);
регулирование планировки и застройки территорий муниципальных образований (пункт 9);
создание условий для жилищного ...строительства (пункт 10);
контроль за использованием земель на территории муниципального образования; (пункт 11)
организация, содержание и развитие муниципальных энерго-, газо-, тепло-, и водоснабжения и канализации (пункт 13);
организация снабжения населения и муниципальных учреждений топливом (пункт 14);
благоустройство и озеленение территории муниципального образования (пункт 16);
организация утилизации и переработки бытовых отходов (пункт 17);
обеспечение социальной поддержки и содействие занятости населения (пункт 28);
осуществления регулирования цен и тарифов на продукцию (услуги) предприятий, учреждений и организаций, находящихся в муниципальной (статья 31) и другие вопросы.
В соответствии с Конституцией Российской Федерации (статья 130) и Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (статья 2) местное самоуправление в Российской Федерации - это самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций.
Вопрос о соотношении самостоятельности решения местным самоуправлением вопросов местного значения (непосредственно или через созданные органы) и отнесением жилищного законодательства к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации должен решаться следующим образом: органы и должностные лица местного самоуправления вправе самостоятельно принимать (издавать) свои нормативные правовые акты по вопросам местного значения и вопросам своего ведения в жилищной сфере в форме, порядке, пределах полномочий, определенных в уставе муниципалитета в соответствии с законодательством субъекта Российской Федерации. Кроме того, отдельные конкретные полномочия муниципалитетов в жилищной сфере могут быть указаны в федеральных законах. Содержание нормативных правовых актов должно соответствовать Конституции Российской Федерации, федеральным и региональным законам, регулирующим отношения в жилищной сфере.
Каждый уровень публичной власти Российской Федерации (федерация - регион -муниципалитет) должен обладать полномочиями, достаточными для решения задач (проблем), которые в силу своей природы или значимости могут быть с наибольшей эффективностью решены именно на этом уровне. То, что может регулировать муниципалитет, не должен регулировать регион и т.д. Административная дистанция между органом, принимающим решение и сферой действия этого решения должна быть максимально сокращена.
Органы местного самоуправления в соответствии с федеральным законом могут быть наделены отдельными государственными полномочиями с передачей им необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств (например, вопросы, связанные с регистрацией граждан по месту жительства и по месту пребывания, вопросы гражданской обороны и др.). Дополнительные полномочия должны реализовываться органами местного самоуправления под контролем государства.
Важным показателем становления реальных экономических отношений в жилищно-коммунальном секторе является доля работ и услуг, выполняемых на конкурсных условиях. Причем, в жилищно-коммунальном хозяйстве выделяются сферы так называемых локальных монополий, где развитие конкурентных отношений невозможно или ограничено по экономическим, технологическим или экологическим причинам. Это в первую очередь сфера поставки ресурсов, необходимые для оказания коммунальных услуг по отоплению, горячему и холодному водоснабжению, которые поставляются через присоединенные сети. В сфере монополий главной задачей становится формирование рациональной ценовой политики путем тарифного регулирования монополистической деятельности. Подходы муниципальных образований к решению этой задачи будут рассмотрены в следующем разделе.
В то же время деятельность, связанная с оказанием услуг по содержанию жилищного фонда является высоко конкурентной сферой бизнеса. Цель настоящего раздела - провести сравнительный анализ реальной ситуации по развитию конкурентных отношений в сфере обслуживания жилья.
Выделим три анализируемых проблемы:
- - формирование альтернативного спроса на коммунальные услуги;
- - развитие конкуренции в сфере управления жилищной недвижимостью;
- - развитие конкуренции в сфере подрядных работ по содержанию и обслуживанию жилищного фонда.
Задача формирования многообразного спроса на жилищные услуги - важное условие развития конкуренции. До недавнего времени главным собственником жилищного фонда оставались органы местного самоуправления. Спрос на жилищно-коммунальные услуги в этой ситуации определялся одним покупателем - муниципалитетом, который реально не очень заботился о качестве заказываемых услуг. Новые собственники жилья не очень охотно берут на себя обязанность по управлению собственным домом, вернее, общим имуществом в многоквартирном доме. Но именно в том случае, когда частные собственники многоквартирного дома берут на себя ответственность за его управление, возникает альтернативный спрос на коммунальные услуги. Правовое условие реализации обязанности собственников по управлению многоквартирным домом - создание товариществ собственников жилья (ТСЖ). Государство, муниципальные органы власти должны быть заинтересованы в развитии ТСЖ как с целью сокращения бюджетного дотирования ЖКХ за счет повышения эффективности работы в конкурентном секторе, так и с целью снять с себя ответственность за состояние чужого имущества.
В отсутствие альтернативного спроса развитие конкуренции в сфере управления жилищным фондом становится функцией главного, вернее самого крупного собственника жилищного фонда - муниципалитета. Однако на практике в большинстве муниципальных образований исполнительно-распорядительные органы муниципальных образований не только не заинтересованы в конкурентных отношениях в сфере управления жильем, но более того - сделали много для того, чтобы эта сфера деятельности была полностью монополизирована и перешла под полный, в том числе и финансовый, контроль чиновников. Главный вывод - конкурентная среда в сфере управления в настоящее время не сформирована ни в одном муниципальном образовании. Причем, если в малых сельских образованиях для этого есть экономические причины - относительно малый объем работ для формирования и развития конкурентной среды, то в больших городах это прямое следствие политики расширения административных функций, проводимой местными администрациями, по существу, при поддержке Госстроя России. Тем не менее, в ряде городов сформированы предпосылки для развития конкуренции, в сфере обслуживания работают несколько организаций, заключаются договоры на управление жилищным фондом, появляется возможность объективно сравнить работу разных организаций. Развитие конкурентных отношений в сфере подрядных работ по содержанию и ремонту жилищного фонда является прямым следствием положения дел с формированием профессионального бизнеса по управлению жилищным фондом. Главный экономический мотив развития конкуренции в сфере подрядных работ состоит в том, чтобы создать условия, при которых управляющей организации должно быть экономически выгоднее выполнять работы по обслуживанию и ремонту зданий на условиях подряда. Но поскольку в сфере управления жильем в настоящее время работают, в основном, не хозяйствующие субъекты, а административные структуры, то вопросы экономической выгоды подменяются "политической целесообразностью". Легче всего отдаются на конкурс работы, которые традиционно выполнялись подрядным способом: капитальный ремонт, обслуживание лифтового хозяйства и т.д. Но то, что традиционно выполнялось своими, муниципальными службами, на конкурс стараются не выставлять.
Другой характерный момент - даже там, где пытаются открыть рынок услуг по выполнению ремонтных работ по обслуживанию жилищного фонда для частного бизнеса, делают это административные структуры (конкурсные комиссии), которые объективно не могут поставить перед потенциальным подрядчиком конкретную задачу по работам на конкретных домах. Обязательства с обеих сторон часто носят абстрактный, неконкретный вид. Типичной также является ситуация, когда решение о победителе конкурса принимают одни структуры, а договор подряда с ним подписывают совершенно иные.
В то же время, при всех существующих издержках небольшая статистика по конкурсам в сфере подрядных работ показывает, что у частного бизнеса есть устойчивый интерес к этому виду деятельности, проведение конкурсов в значительной степени мобилизует муниципальные службы в связи с угрозой потерять работу, дает серьезные основания ставить вопрос о приватизации муниципальных жилищных ремонтно-эксплуатационных организаций.
Четкое разграничение того, чем должны заниматься административные органы, чем - реальный бизнес, является залогом нормального развития экономики. К сожалению, практика преобразований в жилищно-коммунальном комплексе России показала, что в этом направлении существуют очень серьезные проблемы.
Жилищно-коммунальное хозяйство в советский период характеризовалось крайне высокой степенью административного влияния и монополизма. В частности, обслуживание жилищного фонда, как правило, осуществлялось по картельному принципу крупными жилищными организациями (трестами), которые сами и управляли, и обслуживали жилищный фонд.
В условиях рынка управление и обслуживание недвижимости - два разных вида бизнеса, что связано в первую очередь с минимизацией издержек на выполнение каждой из этих функций.
Поэтому демонополизация обслуживания жилья и разделение функций управления и обслуживания (заказчика и подрядчика) была поставлена как одна из главных в начальный период преобразований в ЖКХ. Она объективно осуществлялась административными методами и, следует признать, при крайне неудовлетворительном методическом обеспечении. Это привело к тому, что при достижении определенных, достаточно скромных результатов в сфере демонополизации обслуживания жилищного фонда и привлечения в эту сферу частного бизнеса, происходят крайне негативные тенденции в сфере управления жилищным фондом. Во многих случаях хозяйственная деятельность по управлению жилищным фондом стала выполняться административными структурами. Таким образом, сложилась ситуация, когда та деятельность, которая раньше выполнялась жилищными трестами и входила в стоимость жилищных услуг, стала выполняться чиновниками и потребовала дополнительных бюджетных расходов. Такая ситуация привела не к демонополизации сферы управления муниципальным жилищным фондом, а наоборот, - к усилению монополизма, когда вместо нескольких жилищных трестов муниципальным жилищным фондом стала управлять одна служба заказчика. Одним из важных негативных последствий такой ситуации стало массовое создание рассчетно-кассовых центров для оплаты жилищно-коммунальных услуг, что привело, во-первых, к концентрации огромных финансовых ресурсов населения, по существу, в административных органах, которыми в большинстве случаев являются службы заказчика, а во-вторых, - отмену де-факто каких бы то ни было договорных отношений. Если деньги аккумулируются, а не выплачиваются в соответствии с условием исполнения договора, то возникает вопрос о том, для чего в этом случае необходим сам договор.
Ярким примером совмещения административных и хозяйственных функций в жилищно-коммунальном хозяйстве стала концепция муниципального заказа на жилищно-коммунальные услуги, которая нашла достаточно широкое применение и в рассматриваемых регионах и муниципальных образованиях.
Договор муниципального заказа имеет ряд существенных преимуществ по сравнению с договором хозяйственного ведения и договором оперативного управления. Договор муниципального заказа позволяет собственнику часть работ по управлению оставить за собой, а часть работ передать управляющей организации. Договор муниципального заказа срочный, что способствует формированию экономических стимулов для эффективной работы управляющих организаций. Он может быть заключен с организацией любой формы собственности, в том числе с муниципальными унитарными предприятиями и учреждениями.
Вместе с тем договор муниципального заказа имеет ряд недостатков. Спорна применимость термина муниципальный заказ к предоставлению жилищно-коммунальных услуг населению. В соответствии с Законом Российской Федерации О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации муниципальный заказ - соглашение между органом местного самоуправления и подрядной организацией о выполнении работ (об оказании услуг), финансируемых за счет местного бюджета . Близкое по содержанию определение муниципального заказа дает Бюджетный кодекс Российской Федерации. Основываясь на определении, можно утверждать, что использование термина муниципальный заказ в отношении предоставления жилищно-коммунальных услуг населению некорректно. В соответствии с определением муниципальный заказ финансируется за счет средств местного бюджета. Жилищно-коммунальные услуги финансируются из двух источников - бюджетные средства и средства населения. Причем доля населения постоянно увеличивается. Использование муниципального заказа справедливо, когда речь идет о вопросах благоустройства городской территории, поскольку источником финансирования благоустройства является местный бюджет. Иное дело - предоставление жилищно-коммунальных услуг.
Концепция государственного (муниципального) заказа основана на конкурсном распределении работ, на поставку товаров и услуг для государственных (муниципальных) нужд за счет бюджетных средств. В реализуемой схеме муниципального заказа тема конкурентности исчезла вообще. Более того, практически фиксируется соответствующая монопольная система управления и обслуживания жилищного фонда, а службы заказчика реализуют, в первую очередь, функции собственника жилищного фонда.
Договоры муниципального заказа выхолащивают функции управляющей жилищной организации. Управляющая организация превращается в контролирующий орган, не несущий ответственности перед населением за предоставление жилищно-коммунальных услуг. При введении муниципального заказа служба заказчика становится административным звеном, выполняющим функции расчетно-кассового центра, дополненные правом контроля за объемами и качеством предоставляемых услуг. В таких условиях лишен всякого смысла разговор о развитии конкуренции в сфере управления жилищным фондом.
Концепция муниципального заказа находится в прямом противоречии с основными идеями развития рыночных отношений в жилищной сфере:
создается специальный механизм хозяйствования для одной формы собственности на жилищный фонд; нарушается принцип равных возможностей для жилищного фонда любой формы собственности;
по существу, ликвидируется управление жилищным фондом как вид бизнеса; закрепляется чрезвычайно, на наш взгляд, опасная ситуация, когда городская администрация выступает субъектом хозяйственных взаимоотношений с организациями-исполнителями за счет средств населения.
Логика формирования рыночных отношений в жилищном хозяйстве основывалась на двух базовых идеях.
- Ликвидация государственной (муниципальной) монополии на жилищный фонд через приватизацию жилых помещений и создание объединений собственников - товариществ собственников жилых помещений. Этот процесс предполагает равные правовые и нормативные возможности для управления как муниципальным жилищным фондом, так и жилищным фондом, находящимся в другой форме собственности.
- Понимание того, что многоквартирный жилищный фонд не будет иметь "эффективного" собственника ни в лице муниципалитета, ни в лице товариществ собственников жилья, и обеспечение высокого уровня обслуживания многоквартирных жилых помещений. Это, прежде всего, задача развития профессионального конкурентного управления многоквартирными жилыми помещениями.
Оптимальная схема управления жилищным фондом будет создана тогда, когда каждый из собственников (будь то муниципалитет или ТСЖ) будет выбирать ту компанию, которая в пределах заданных им финансовых ресурсов обеспечит наилучшее содержание здания и предоставление жилищно-коммунальных услуг. Решать эти задачи такая управляющая компания может через заключение договоров с другими организациями, а также собственными силами. Мировая практика показывает, что именно реализация такой схемы позволяет минимизировать стоимость содержания жилой недвижимости и обеспечить необходимое качество.
На сегодняшний же день в большинстве российских муниципальных образований в лице вновь созданных управляющих компаний сочетаются и административные, и хозяйственные полномочия. В итоге следует признать, что за последние годы наблюдалась очень опасная тенденция под видом разделения функций заказчика и подрядчика концентрировать в руках чиновников ранее не свойственные функции управления жилищным фондом. Важно подчеркнуть, что в такой ситуации реальный проигрыш от совмещения административных и хозяйственных функций существенно больше, чем выигрыш от якобы разделения заказа и подряда. Чиновник не может достаточно хорошо знать состояние жилищного фонда, чтобы заказывать действительно необходимые работы и услуги; чиновник не имеет ни времени, ни объективной экономической заинтересованности в реальном контроле за подрядчиком; он не заинтересован в снижении затрат, а значит в выборе лучшего подрядчика и в формировании в сфере подряда конкурентной среды. Пока жилищным фондом будет управлять чиновник - эта среда не станет бизнесом, тем более конкурентным.
Следует отдельно остановиться на влиянии масштаба муниципального образования на схему управления жилищно-коммунальным комплексом. Выделяются три разных схемы управления: города с районным делением, города без районного деления, сельские муниципальные образования.
В городах с районным делением управление жилищно-коммунальным комплексом осуществляется как по отраслевому, так и территориальному принципу. Очевидно, что это осложняет систему управления, создает дополнительные границы и конфликты. Для больших городов - миллионников такой принцип оправдан из-за больших издержек масштаба при управлении по отраслевому принципу и управление жилищным фондом по территориальному принципу выглядит оправданным. Но в городах с населением около 500 тысяч человек и меньше отраслевой принцип управления жилищно-коммунальным комплексом гораздо больше способствует становлению конкурентных экономических отношений, чем территориальный. Поэтому схема районного подчинения жилищных организаций в таких городах представляется неэффективной.
В сельских муниципальных образованиях традиционная форма управления жилищно-коммунальным хозяйством многоотраслевые предприятия ЖКХ, созданные по территориальному (поселенческому) принципу. Такие предприятия обеспечивают управление и обслуживание муниципального жилищного фонда, производят тепловую энергию, занимаются водоснабжением и водоотведением. Здесь важно подчеркнуть следующее. Развитие конкуренции в сфере подряда по содержанию жилья в сельской местности, как правило, достаточно ограничено из-за небольшого объема муниципальных многоквартирных жилых помещениях. Поэтому разделение заказа и подряда по этим видам работ не представляется целесообразным.
В то же время важно понимать, что в системе многоотраслевых предприятий ЖКХ заложена экономически конфликтная ситуация, когда одни подразделения предприятия, отвечающие за управление жилищным фондом, должны быть заинтересованы в минимально рациональном потреблении ресурсов (тепла, воды, электричества), другие, производящие эти ресурсы, - в максимизации их продажи. По мере развития экономических отношений в жилищной сфере этот конфликт будет нарастать. В этой ситуации выглядит целесообразным разделение по разным юридическим лицам структур, работающих в сфере обслуживания жилищного фонда и производящих ресурсы для коммунальных услуг. Но при принятии такого решения необходимо оценить, насколько увеличатся при разделении расходы, не перекроет ли их увеличение возможную выгоду от повышения мотивации каждого предприятия. Альтернативой ситуации, когда многоотраслевые предприятия ЖКХ создаются в отдельных населенных пунктах (или создаются жилищно-коммунальные участки при сельских администрациях) может стать создание двух муниципальных предприятий -жилищного и ресурсоснабжающего, которые открывают филиалы или участки в каждом населенном пункте, где это необходимо.
Таким образом, разделение административных и хозяйственных функций в сфере управления жилищно-коммунальным хозяйством - одна из наиболее важных задач повышения эффективности работы отрасли.
Наряду со становлением муниципальных управляющих компаний рынок услуг по управлению жилой недвижимостью, в том числе муниципальной, должен быть открыт для частного бизнеса. Причем, развитие конкуренции должно сопровождаться приватизацией муниципальных предприятий, работающих в сфере управления и обслуживания жилищного фонда.
Для повышения привлекательности работ в сфере управления жилищным фондом для частного бизнеса необходимо:
1. Разделение ответственности - собственника жилищного фонда за определение целей управления и источников финансирования поставленных целей; управляющей жилищной организации - за планирование и организацию работ, обеспечивающих реализацию поставленных целей; подрядных организаций - за качество выполнения работ, заказанных управляющей организацией.
2. Создание эффективной системы мониторинга управления жилищным фондом, позволяющей оценивать эффективность выполнения задач, поставленных собственником перед управляющей организацией.
3. Формирование договорных отношений между собственниками жилых домов (в том числе и органами местного самоуправления) и управляющей жилищной организацией, обеспечивающих экономическую заинтересованность последней в эффективном использовании жилищного фонда.
4. Обеспечение разработки в сфере жилищно-коммунального хозяйства законодательного перечня прав и обязанностей управляющей организации независимо от ее организационно-правовой формы и формы собственности.
5. Совершенствование договорных отношений между управляющей организацией и ресурсоснабжающими предприятиями, с тем, чтобы разграничить ответственность управляющей организации и органов местного самоуправления за бюджетное дотирование коммунальных предприятий, обеспечить возможность эффективного контроля за количеством и качеством предоставляемых услуг и оплату по факту их поставки.
6. Формирование договоров на текущее обслуживание жилищного фонда, учитывающих реальные условия финансирования жилищной сферы на местах и предусматривающих возможность изменения условий финансирования и конкретного перечня работ, подлежащего выполнению.
7. Ускорение темпов перевода жилищно-коммунального хозяйства на бездотационное функционирование для создания условий развития конкуренции.
8. Отказаться от закрепления за муниципальными и государственными управляющими жилищными организациями (унитарными предприятиями и муниципальными учреждениями) жилищного фонда соответственно на праве хозяйственного ведения и оперативного управления.
9. Создание благоприятных условий для проведения на муниципальном уровне приватизации предприятий ЖКХ.
10. Обеспечение реальной структуры оплаты жилищных услуг населением с учетом всех составляющих и оправданных экономически затрат. Для этого платежи населения за жилое помещение должны включать накопления на капитальный ремонт, затраты по страхованию жилых помещений, для социальных жилых помещений - плату за наем.
Вышеперечисленные положения по управлению жилищным фондом в современных рыночных условиях отчасти нашли свое отражение в программных документах федерального уровня по реформированию и модернизации жилищно-коммунального хозяйства, но получили незначительное законодательное закрепление в нормативных актах обязательных для исполнения.
Таким образом, для повышения эффективности управления многоквартирными жилыми домами в рыночных условиях посредством правового регулирования соответствующих правоотношений необходимо:
- - путем принятия законодательных актов федерального уровня и уровня субъектов РФ обеспечить законодательное регулирование процессов развития конкуренции в сфере управления и обслуживания жилищного фонда, путем вовлечения в эту деятельность частных компаний на основе разделения ответственности между собственником жилищного фонда (определение целей управления и источников финансирования поставленных целей), управляющей организацией (планирование и организация работ, обеспечивающих реализацию поставленных целей), ресурсоснабжающими и подрядными организациями (выполнение paбот, заказанных управляющей компанией) и реализации конкурсного отбора организаций по управлению и обслуживанию жилищного фонда;
- - посредством законодательного установления на федеральном уровне необходимого массива базовых норм, требующих обязательного заключения договоров между всеми субъектами правоотношений в жилищной сфере с целью повышения эффективности использования жилищного фонда, усиления контроля за количеством, качеством и оплатой предоставляемых коммунальных услуг, обеспечения текущего обслуживания жилищного фонда;
- - на федеральном уровне установить основные показатели качества жилищно-коммунальных услуг, предоставляемых в процессе управления жилищным фондом и создать систему мониторинга управления жилищным фондом, позволяющую оценивать эффективность выполнения задач, поставленных собственником перед управляющей организацией;
- - законодательно обеспечить реальную структуру оплаты жилищных услуг населением с учетом всех составляющих затрат. Для этого платежи населения должны включать накопления на капитальный ремонт, затраты по страхованию жилых помещений (что возможно только путем принятия соответствующего федерального закона), для муниципальных жилых помещений - плату за наем.
Специфика жилищного хозяйства заключается в том, что неразвитость конкурентных отношений в этой сфере вызвана в большинстве случаев субъективными причинами, в первую очередь, - сложившейся в дорыночный период затратной хозяйственной структурой содержания жилищного фонда и административной системой управления.
Создание конкурентной среды в жилищной сфере ключевым образом зависит от эффективного разделения функций и формирования договорных отношений между собственниками жилищного фонда (или организациями, уполномоченными выступать от лица собственника), управляющими компаниями и подрядными жилищными организациями.
От лица собственников муниципального жилищного фонда выступают, как правило, специализированные структуры или подразделения органов местного самоуправления (комитеты по управлению муниципальным имуществом, управления жилищно-коммунального хозяйства).
Частные собственники могут быть представлены юридическими и физическими лицами, имеющими в собственности жилищный фонд, товариществами собственников жилых помещений или другими организациями, объединяющими непосредственно собственников жилых и нежилых помещений в многоквартирных жилых домах.
Разграничение функций собственника жилищного фонда от хозяйственной деятельности по его управлению и обслуживанию было бы целесообразно в отношении муниципального жилищного фонда. Было бы целесообразно прекратить существующую практику, когда органы местного самоуправления в лице своих структурных подразделений выполняют хозяйственные функции по управлению жилищным фондом.
Основными функциями органов местного самоуправления как собственника жилищного фонда должны являться:
- - соблюдение нормативно-технических требований к содержанию и использованию жилых помещений и объектов инженерной инфраструктуры;
- - обеспечение необходимого уровня финансирования для содержания принадлежащей ему недвижимости;
- - заключение договоров социального найма, найма или аренды жилых и нежилых помещений в принадлежащем ему жилищном фонде;
- - заключение договора с выбранной (созданной) организацией на управление социальным жилищным фондом.
Основными функциями управляющей компании должны являться:
- - поддержание в надлежащем состоянии и развитие принятой от собственника в управление недвижимости в соответствии с требованиями собственника и государственными стандартами качества предоставления жилищно-коммунальных услуг;
- - выбор подрядчика по выполнению работ и поставке ресурсов для предоставления жилищных и коммунальных услуг на вверенном ему в управление жилищном фонде; в случае экономической целесообразности эти работы могут выполняться силами самой управляющей компании (в малых населенных пунктах);
- - заключение договоров с выбранными подрядчиками на выполнение работ и предоставление ресурсов заданного количества, качества и стоимости;
- - обеспечение системы контроля за выполнением договоров;
- - организация сбора платежей за жилищно-коммунальные услуги.
При формировании или выборе организации, которая будет обеспечивать управление недвижимостью в жилищной сфере, собственник должен руководствоваться двумя соображениями:
- - управляющая компания должна быть в максимальной степени ориентирована на удовлетворение нужд нанимателей и собственников жилых помещений в части предоставления им жилищно-коммунальных услуг;
- - управляющая компания и ее персонал должны быть заинтересованы, в том числе и финансово, в качестве своего труда.
Такая ориентация может быть достигнута выбором соответствующих организационно-правовых и финансовых механизмов. Функции управляющей компании могут выполняться субъектом любой организационно-правовой формы. Управление недвижимостью, в том числе и жилищным фондом, является потенциально высококонкурентной сферой деятельности. Повышение привлекательности этого сектора экономики, в том числе и для частного капитала, будет происходить со становлением в нем реальных договорных взаимоотношений.
В крупных муниципальных образованиях целесообразно существование нескольких управляющих компаний, что обеспечит развитие конкуренции в этой сфере деятельности. Затраты на услуги по управлению должны включаться в стоимость жилищно-коммунальных услуг. В ближайшие годы проведение конкурсов на управление муниципальным жилищным фондом с привлечением организаций различных форм собственности должно стать обычной практикой в региональных центрах и других крупных городах.
Большой потенциал ресурсосбережения в жилищном фонде должен стать ресурсом для возврата инвестиций в модернизацию жилищного фонда, а формирование конкурентного бизнеса по управлению жилищным фондом - катализатором этого процесса. Развитие профессионального бизнеса по управлению жилищным фондом должно постепенно привести к частичной переориентации затрат с текущих на капитальные. Управляющая компания в случае заключения достаточно длительного договора на управление жилищным фондом и обеспечении стабильных условий финансирования будет заинтересована в снижении теплопотерь жилого здания путем проведения его модернизации с тем, чтобы приобретать меньшее количество тепла на его отопление и, тем самым, окупить не только вложенные средства в модернизацию здания, но и увеличить собственную прибыль.
Главными направлениями модернизации жилищного фонда должны стать:
- - ремонт и утепление наружных ограждающих конструкций зданий;
- - повсеместная установка домовых приборов учета потребления ресурсов: воды, газа, тепловой энергии, электричества;
- - ремонт и оптимизация внутренних систем отопления и горячего водоснабжения;
- - улучшение режимов вентиляции жилых помещений;
- - повышение эффективности работы лифтового оборудования;
- - использование энергоэффективных приборов освещения в местах общего пользования, а также энергоэффективного сантехнического оборудования.
Организация профессионального управления жилищным фондом обеспечит в среднесрочной перспективе улучшение состояния жилищного фонда, в долгосрочной перспективе уменьшится стоимость жилищно-коммунальных услуг.
Другими источниками обеспечения средств, инвестируемых в модернизацию жилищного фонда, могут стать увеличение оплаты жилья в связи с повышением комфортности проживания, а также включение в оплату жилья отчислений на проведение капитального ремонта жилищного фонда.
Создание равных условий для привлечения к управлению муниципальным жилищным фондом организаций разных форм собственности требует принятия на муниципальном уровне определенных правовых решений. В настоящее время, как правило, муниципальный жилищный фонд находится у муниципальных унитарных предприятий на праве хозяйственного ведения или у муниципальных учреждений на праве оперативного управления. Договорные отношения между организациями такой правовой формы и муниципалитетом в этом случае необязательны.
В процессе приватизации право собственности на отдельные жилые и нежилые помещения и соответствующая доля в общем имуществе переходили от муниципалитета к физическим лицам. В соответствии со статьей 289 Гражданского кодекса Российской Федерации Собственнику квартиры в многоквартирном доме наряду с принадлежащим ему помещением, занимаемым под квартиру, принадлежит также доля в праве собственности на общее имущество дома . В настоящее время сложилась ситуация, когда, как правило, многоквартирные дома не имеют единого собственника, а принадлежат нескольким юридическим и физическим лицам. Смена собственника не отражалась в бухгалтерской отчетности муниципальных жилищных организации. Как результат, в большинстве муниципальных образований частный жилищный фонд учитывается жилищными муниципальными предприятиями, как жилищный фонд, переданный им в хозяйственное ведение. Такая ситуация приводит к искажению бухгалтерской отчетности и самое главное искажает отношения между собственниками помещений в жилом здании.
В сложившейся практике жилое помещение рассматривается как объект недвижимости, принадлежащий органу местного самоуправления и переданный в хозяйственное ведение муниципального унитарного предприятия. В действительности муниципалитету принадлежит только часть жилых и нежилых помещений и муниципальная доля в общем имуществе следует судьбе этих помещений. Именно частью имущества жилого здания и распоряжается муниципалитет. Например, если в жилом доме 40% (по площади) жилых и нежилых помещений принадлежит органу местного самоуправления, то именно 40% общего имущества может быть передано в хозяйственное ведение муниципального предприятия, остальные 60% должны быть переданы собственниками в управление жилищной организации на основании договора.
Имущественные особенности объектов недвижимости в жилищной сфере определяют особенности управления этими объектами. Каждый жилой дом должен рассматриваться как самостоятельный объект недвижимости, для которого разрабатывается самостоятельная программа управления, планы и графики работ по содержанию обслуживанию жилищного фонда, планы капитального ремонта и модернизации, параметры качества поставки коммунальных услуг. В настоящее время по молчаливому согласию собственников жилищного фонда их представителем выступает администрация города, которая осуществляет функции собственника по отношению к жилым домам.
Взаимоотношения собственника имущества и жилищной управляющей организации в обязательном порядке должны быть оформлены договорными обязательствами, за исключением случаев передачи муниципалитетом муниципального имущества в хозяйственное ведение или оперативное управление.
Для того, чтобы организации разной формы собственности имели равные возможности для управления муниципальным жилищным фондом, существующие правоотношения должны быть изменены.
Проведение конкурсного отбора подрядчиков для текущего обслуживания жилья и проведения капитального ремонта обеспечивает повышение эффективности использования финансовых ресурсов. Однако в настоящее время процесс демонополизации сферы обслуживания жилищного фонда искусственно сдерживается из-за освобождения от налога на добавленную стоимость оплаты расходов населения по обслуживанию жилья. Тем самым складывается ситуация, когда выполнение работ по обслуживанию жилья на конкурсных подрядных условиях приводит к возникновению налога на добавленную стоимость, не компенсируемого за счет платежей населения.
Целесообразно внесение изменений в налоговое законодательство с целью отмены налоговой льготы на оплату населением расходов по обслуживанию жилья для устранения барьеров на пути к демонополизации и развития конкуренции в жилищной сфере. Существующая российская практика показывает, что экономический выигрыш для населения в этом случае существенно превысит размер дополнительного платежа.
Развитие конкурентных принципов управления и обслуживания жилья создает предпосылки для приватизации муниципальных жилищных предприятий. Чем большая конкуренция будет в сфере управления и обслуживания жилых помещений, тем меньше ограничений должно быть на приватизацию муниципальных предприятий.
Развитие конкуренции в сфере управления жилищным фондом окажет существенное влияние на внедрение альтернативных технологий в сфере тепло- и электроснабжения, позволяющих осуществлять обслуживание относительно небольших групп потребителей. Демонополизация должна касаться и сферы сбора жилищно-коммунальных платежей населения.
Специализация расчетно-кассовых центров должна заключаться в оперативном ежемесячном расчете платежей населения в зависимости от реального потребления жилищно-коммунальных услуг. Это предполагает наличие специализированной информационно-вычислительной базы. Поэтому в городах, где существуют несколько управляющих компаний, расчеты по платежам населения целесообразно передавать на условиях договора специализированным расчетно-кассовым центрам, которые, как правило, имеют организационно-правовую форму муниципальных унитарных предприятий. В муниципальных образованиях, где управление муниципальным жилищным фондом осуществляет одна компания, расчетно-кассовый центр может создаваться как структурное подразделения этой компании.
Импульсом для развития конкуренции в данных направлениях должно служить формирование многообразия объединений собственников жилых помещений.
Создание товариществ собственников жилых помещений в границах единого комплекса недвижимого имущества, включающего в себя земельный участок и расположенное на нем жилое здание, являются на сегодняшний день одним из эффективных способов защиты прав собственников жилья и организации управления многоквартирным жилым домом с разными собственниками отдельных помещений.