АО, 2005, октябрь Российский рынок отходов и лома цветных и черных металлов: текущее состояние, нормативное правовое регулирование, возможные пути решения проблем
К настоящему времени на федеральном уровне создана достаточно развитая нормативная правовая база, регламентирующая оборот лома цветных и черных металлов и деятельность упомянутых четырех категорий участников рынка. Она включает в себя: Гражданский кодекс РФ, Федеральный закон Об отходах производства и потребления , Федеральный закон О лицензировании отдельный видов деятельности , Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, а также нормативные правовые акты, принятые Правительством РФ и органами государственной власти субъектов РФ.
_________________________
См.: Федеральный закон О лицензировании отдельный видов деятельности от 08.08.2001 128-ФЗ (ред. от 02.07.2005) // Российская газета, 153-154, 10.08.01.
Федеральный закон Об отходах производства и потребления был принят в 1998 г. Он заложил правовые основы рационального обращения с отходами производства и потребления в целях предотвращения вредного воздействия отходов производства и потребления на здоровье человека и окружающую природную среду, а также вовлечения таких отходов в хозяйственный оборот в качестве дополнительных источников сырья, определил соответствующие полномочия органов государственной власти РФ и субъектов РФ, органов местного самоуправления.
Под ломом и отходами цветных и (или) черных металлов понимаются пришедшие в негодность или утратившие свои потребительские свойства изделия из цветных и (или) черных металлов и их сплавов, а также неисправный брак, возникший в процессе производства указанных изделий. Металлический шлак, т.е. застывший остаток на поверхности металла не относится к категории лома металлов и поэтому деятельность по его переработке и реализации специального разрешения не требует.
Основными принципами государственной политики в области обращения с отходами являются комплексная переработка материально-сырьевых ресурсов в целях уменьшения количества отходов; использование методов экономического регулирования деятельности в области обращения с отходами в целях уменьшения количества отходов и вовлечения их в хозяйственный оборот, т.е. закреплено понимание экологической проблематики деятельности с отходами и подчеркнут приоритет профессиональной утилизации отходов, в том числе и металлических.
Право собственности на отходы принадлежит собственнику сырья, материалов, полуфабрикатов, иных изделий или продуктов, а также товаров (продукции), в результате использования которых эти отходы образовались. Оно может быть приобретено другим лицом на основании договора купли-продажи, мены, дарения или иной сделки об отчуждении отходов.
В случае, если отходы брошены собственником или иным образом оставлены им с целью отказаться от права собственности на них, лицо, в собственности, во владении либо в пользовании которого находится земельный участок, водоем или иной объект, где находятся брошенные отходы, может обратить их в свою собственность, приступив к их использованию или совершив иные действия, свидетельствующие об обращении их в собственность.
Физические лица могут осуществлять в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, отчуждение лома и отходов цветных металлов, образующихся при использовании изделий из цветных металлов в быту и принадлежащих им на праве собственности, согласно перечню разрешенных для приема от физических лиц , утвержденному органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
и индивидуальные предприниматели могут осуществлять обращение с ломом и отходами цветных металлов и их отчуждение в случае, если имеются документы, подтверждающие их право собственности на указанные лом и отходы.
Гражданский кодекс Российской Федерации (ГК РФ) определяет случаи приобретения прав на лом и отходы, от которых собственник отказался. В частности, статьей 226 ГК РФ определяется понятие брошенных вещей. К ним относятся, во-первых, вещи, которые были брошены, и притом именно своим собственником. Во-вторых, вещи, оставленные собственником, не должны являться объектом активной деятельности. В-третьих, и выбрасывание вещи, и ее оставление должны преследовать определенную цель, а именно цель отказа от права собственности. Только такие вещи могут быть обращены в свою собственность другими лицами.
Эта статья делит все брошенные вещи на две категории. Одну из них составляют малоценные вещи, в которую и включены лом металлов, отходы производства и другие отходы. Право собственности на брошенные вещи, принадлежащие к этой категории, приобретаются при приступлении к их использованию или совершении иных действий, свидетельствующие об обращении вещи в собственность. Но это право может быть приобретено только лицом, в собственности, владении или пользовании которого находится земельный участок, водоем или иной объект, где находятся брошенные отходы.
Федеральным законом О лицензировании отдельных видов деятельности предусматривается лицензирование заготовки, переработки и реализации лома цветных металлов и заготовки, переработки и реализации лома черных металлов, а также деятельности по обращению с опасными отходами. Поэтому профессиональным переработчикам отходов и лома цветных и черных металлов для получения права на занятие по переработке металлических отходов необходимо получение трех лицензий:
на право заниматься деятельностью по заготовке, переработке и реализации лома цветных металлов;
на право заниматься деятельностью по заготовке, переработке и реализации лома черных металлов;
на право заниматься деятельностью по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, размещению опасных отходов.
Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях определяет ответственность физических и юридических лиц за нарушение правил обращения с ломом и отходами цветных и черных металлов.
Кодексом предусмотрены следующие виды ответственности за перечисленные в предлагаемом проекте правонарушения в сфере оборота лома:
статьями 14.1 и 19.20 - за осуществление предпринимательской деятельности без лицензии или с нарушением условий, предусмотренных лицензией;
статьями 19.4, 19.5, 19.7 и 19.8 - за непредставление сведений в государственный орган и невыполнение распоряжения должностного лица органа, осуществляющего государственный надзор;
статьей 19.19 - за нарушения требований государственных стандартов.
Также КоАП РФ установлен размер штрафа (статья 3.5), сроки и порядок исполнения постановления о наложении административного штрафа (статья 32.2).
В соответствии с нормами статьи 14.26 КоАП РФ нарушение правил обращения с ломом и отходами цветных и черных металлов (приема, учета, хранения, транспортировки), а также их отчуждения влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от двадцати до двадцати пяти с конфискацией предметов административного правонарушения или без таковой; на должностных лиц - от сорока до пятидесяти с конфискацией предметов административного правонарушения или без таковой; на юридических лиц - от пятисот до одной тысячи с конфискацией предметов административного правонарушения или без таковой.
Порядок обращения и отчуждения лома и отходов черных металлов определяется "Правилами обращения с ломом и отходами черных металлов и их отчуждения", утвержденными Постановлением Правительства РФ от 11 мая 2001 года N 369 . Согласно этим правилам, на каждую партию составляется приемосдаточный акт, который является документом строгой отчетности. В процессе переработки правила обязывают производить отбор (извлечение) сопутствующих лома и отходов цветных металлов с оформлением соответствующего акта. При транспортировке лома и отходов черных металлов груз должен сопровождаться документами, устанавливающими право собственности и удостоверением о взрывобезопасности. В соответствии с правилами никто не вправе заготавливать бесхозный лом, так как в этом случае будут отсутствовать указанные документы.
_________________________
См.: Постановление Правительства РФ от 11 мая 2001 года N 369 (от 03.10.2002 с изм. от 14.04.2003) //Российская газета, 101, 29.05.2001.
Постановлением Правительства РФ от 11 мая 2001 года N 370 "Об утверждении правил обращения с ломом и отходами цветных металлов и их отчуждения" введены в действие Правила, регламентирующие организацию, порядок приема и учета лома и отходов цветных металлов, а также перечень документов и их формы.
_________________________
См.: Постановление Правительства РФ от 11 мая 2001 года N 370 (в ред. Постановления Правительства РФ от 03.10.2002 73, от 01.02.2005 49) //Российская газета, 101, 29.05.2001.
Постановление Правительства N 552 от 23 июля 2002 года "Об утверждении положения о лицензировании заготовки, переработки и реализации лома цветных металлов" устанавливает требования к предприятиям, занимающимся вторичными цветными металлами.
_________________________
См.: Постановление Правительства РФ от 23 июля 2002 года N 552 (с изм. от 06.02.2003)) //Российская газета, 141, 01.08.2002.
Постановление Правительства N 553 от 23 июля 2002 года "Об утверждении положения о лицензировании заготовки, переработки и реализации лома черных металлов" устанавливает требования к предприятиям, занимающимся вторичными черными металлами. Положение не распространяется на оптовую торговлю ломом черных металлов (транзитные поставки).
_________________________
См.: Постановление Правительства РФ от 23 июля 2002 года N 553 //Российская газета, 141, 01.08.2002.
Основными лицензионными требованиями и условиями при заготовке, переработке и реализации лома цветных металлов являются:
наличие на каждом объекте у лицензиата в собственности или на ином законном основании земельного участка, помещений и другого имущества, используемого в качестве средств производства, в том числе:
крытых складских помещений, оборудованных грузоподъемными механизмами и приспособлениями, для раздельного хранения различных видов цветных металлов;
весового и другого метрологического оборудования, внесенного в государственный реестр;
дозиметрического оборудования, разрешенного к промышленному использованию, внесенного в государственный реестр;
наличие не менее чем на одном объекте лицензиата в пределах территории субъекта Российской Федерации аттестованной лаборатории для определения химического состава лома цветных металлов и производимой из него продукции;
наличие у лицензиата специалистов соответствующей квалификации для работы с используемым оборудованием.
На уровне субъектов РФ приняты многочисленные акты, регламентирующие порядок обращения лома и отходов цветных и черных металлов. Так, в Москве действует более ста законов, постановлений Правительства, распоряжений Премьера Правительства Москвы, содержащих положения в области обращения с отходами и восемь нормативно-методических документов г. Москвы. В Московской области издано около 25 нормативных документов в рассматриваемой сфере деятельности, из них более двадцати законов и постановлений Правительства.
В июле 2005 г. был принят Государственной Думой и одобрен Советом Федерации Федеральный закон О государственном регулировании обращения лома и отходов цветных и черных металлов , который устанавливает правовые основы государственного регулирования в этой области в целях защиты прав и интересов физических и юридических лиц, а также в целях обеспечения обороны и безопасности страны.
_________________________
См.: www.fcinfo.ru
По мнению разработчиков федерального закона он должен был бы способствовать уменьшению криминализации в сфере оборота лома цветных и черных металлов. С этой целью в нем предусматривается установление перечней видов лома и отходов цветных и черных металлов, запрещенных для приема от физических лиц; устанавливается проведение расчетов в безналичном порядке между юридическими лицами, а также индивидуальными предпринимателями, осуществляющие обращение с ломом цветных и черных металлов.
Федеральный закон обязывает организации, осуществляющие металлургический переплав лома, иметь лицензию на эксплуатацию взрывоопасного производственного объекта в соответствии с требованиями промышленной безопасности. Кроме того устанавливаются требования о наличии у лицензиата исключительно в собственности технологического оборудования с определенными техническими характеристиками и допустимыми производственными мощностями
Однако закон был отклонен Президентом РФ. В письме, направленном Председателю Совета Федерации и Председателю Государственной Думы в связи с отклонением закона, Президент Российской Федерации отмечает, что не отрицая необходимости усиления государственного регулирования отношений в сфере обращения с ломом и отходами цветных и черных металлов, привлечения виновных лиц к ответственности за нарушение соответствующих требований по обращению с ними, Федеральный закон не вносит ничего нового в регулирование отношений в сфере обращения металлолома, не может служить усилению государственного регулирования в указанной сфере, в том числе пресечению правонарушений, им не устанавливается ответственность за нарушение предусмотренных требований законодательства Российской Федерации, и в силу этого он носит декларативный характер.
В частности, по мнению Президента РФ, в Федеральном законе четко не обозначена сфера отношений, которая является предметом его самостоятельного регулирования, отличающимся, в частности, от предметов регулирования Гражданского кодекса Российской Федерации, федеральных законов Об отходах производства и потребления и О лицензировании отдельных видов деятельности .
В письме указывается, что, согласно части 1 статьи 1 Федерального закона им устанавливаются правовые основы государственного регулирования обращения с ломом и отходами цветных и (или) черных металлов. Вместе с тем определение правовых основ обращения с отходами производства и потребления, к которым относятся лом и отходы цветных и (или) черных металлов, в целях предотвращения вредного воздействия отходов производства и потребления на здоровье человека и окружающую природную среду, а также вовлечения таких отходов в хозяйственный оборот в качестве дополнительных источников сырья является предметом регулирования Федерального закона Об отходах производства и потребления . Этим Федеральным законом уже установлены требования к обращению с ломом и отходами цветных и (или) черных металлов и их отчуждению, а также предусмотрено, что правила обращения с ломом и отходами цветных и черных металлов и их отчуждения устанавливаются Правительством Российской Федерации (статья 131).
Далее отмечается, что согласно части 3 статьи 3 Федерального закона, заготовка, переработка и реализация лома цветных и (или) черных металлов подлежат лицензированию. Однако Федеральным законом О лицензировании отдельных видов деятельности это уже предусмотрено (статья 17). Процедура лицензирования указанной деятельности позволяет требовать от юридических лиц и индивидуальных предпринимателей соблюдения особенностей ее осуществления, которые предусмотрены в статье 4 Федерального закона. Особенности лицензирования заготовки, переработки и реализации лома цветных и (или) черных металлов могут и должны устанавливаться Правительством Российской Федерации в утверждаемых им в соответствии со статьей 5 Федерального закона О лицензировании отдельных видов деятельности положениях о лицензировании конкретных видов деятельности.