АО, 2005, октябрь Российский рынок отходов и лома цветных и черных металлов: текущее состояние, нормативное правовое регулирование, возможные пути решения проблем
Характеризуя эффективность принятых нормативных правовых актов, направленных на формирование цивилизованного рынка утилизации металлических отходов и рынка коммерческих операций с товарным ломом, следует отметить, что она не высока. Во-первых, использование этих актов не позволило решить существующие проблемы, а во-вторых, имеющаяся правовая база оказалась недостаточной для дальнейшего развития узкоспециализированного рынка утилизации металлических отходов.
Первая группа причин связана с недостаточно эффективной организацией выполнения требований действующих правовых и нормативных актов. Наиболее характерными нарушениями являются следующие.
_________________________
См.: Надзор за исполнением законов в сфере лицензирования закупки, переработки и реализации лома цветных и черных металлов //Законность, 22.03.2004. С.3.
Во-первых, предоставление лицензий соискателям, не отвечающим лицензионным требованиям (например, филиалам и представительствам юридических лиц). Лицензии выдаются в отсутствие необходимой документации, предусмотренной Положениями о лицензировании заготовки, переработки и реализации лома цветных или черных металлов (обычно отсутствуют документы, касающиеся материально-технического оснащения соискателя, наличия и профессиональной подготовки специалистов).
Лицензирующие органы не организуют учет нарушений лицензионных условий и требований, что препятствует адекватной оценке деятельности лицензиатов и, как следствие, способствует уклонению недобросовестных субъектов предпринимательства от ответственности. Применяемые в ходе лицензионного контроля меры принуждения дифференцируются в зависимости от организационно-правовой формы (места деятельности, срока работы, контрагентов по сделкам и т. п.), что создает условия для преимущественного положения на рынке отдельных лицензиатов.
Во-вторых, отсутствует должное взаимодействие лицензирующих и контролирующих органов. Информация контролирующих органов о нарушениях лицензиатами лицензионных требований и условий игнорируется, предусмотренные законом меры в рамках лицензионного контроля не принимаются. Сведения о выявленных фактах безлицензионной деятельности с целью реализации установленных ст. 31 Налогового кодекса РФ полномочий по предъявлению в суд исков о ликвидации юридических лиц в налоговые органы не направляются.
Рассматриваемый участок общего надзора тесно связан с надзором за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие. Это объясняется необходимостью тесного взаимодействия, информационного обмена поднадзорных органов в целях выявления и пресечения хищений металлов, безлицензионного оборота металлолома и связанных с ними нарушениями лицензиатами лицензионных условий и требований.
В-третьих, негативная характеристика состояния законности в указанной сфере требует наиболее полного использования результатов оперативно-розыскных мероприятий при возбуждении уголовных дел, раскрытии и расследовании преступлений. Зачастую вопросы, относящиеся к различным направлениям прокурорского надзора, настолько взаимосвязаны, что необходимо одновременное выяснение и оценка. В то же время неквалифицированная работа по выявлению, пресечению, раскрытию хищений металла создает предпосылки для безнаказанности нелегальных приемщиков, способствует теневому обороту металлолома. Именно поэтому проверки исполнения законов в сфере закупки, переработки и реализации лома металлов целесообразно организовывать согласованными усилиями как "общенадзорных" подразделений прокуратур субъектов Российской Федерации, так и отделов по надзору за исполнением законов органами внутренних дел.
В-четвертых, должностные лица органов внутренних дел зачастую не используют полномочия по привлечению к административной и уголовной ответственности лиц, занимающихся предпринимательской деятельностью в сфере оборота металлолома без соответствующей лицензии. Лица, не зарегистрированные в качестве индивидуальных предпринимателей, неоднократно привлекаются к административной ответственности за совершение однородных правонарушений (ст. ст. 14.1, 14.26 КоАП РФ). Это обстоятельство дает основания полагать, что они систематически извлекают доход от незаконной предпринимательской деятельности по скупке и реализации металлолома. Вместе с тем проверки наличия в действиях указанных лиц состава преступления, предусмотренного ст. 171 УК РФ, как правило, не проводятся, соответствующие процессуальные решения не принимаются.
Как свидетельствует анализ уголовных дел по фактам хищений металла, похищенное в большинстве случаев реализуется через нелегальные пункты приемки металлолома, не имеющие лицензии на такой вид деятельности. Есть случаи, когда органы внутренних дел даже располагают перечнем лиц, осуществляющих безлицензионный оборот металлолома на соответствующей территории, однако уголовные дела по признакам состава незаконного предпринимательства не возбуждаются. Нередко при расследовании хищений цветного и черного металла вообще не выясняется место реализации металла.
Практика показывает, что в ходе изъятия лома цветных и черных металлов, применяемого в качестве меры обеспечения производства по делу об административном правонарушении, происходит значительное количество нарушений административно-процессуального законодательства.
Констатируя факты безлицензионного осуществления закупки и реализации металлолома, при составлении протоколов об административных правонарушениях изъятие лома металлов, вопреки требованиям ст. 27.10 КоАП РФ, неправомерно подменяется передачей ее "на ответственное хранение", "под сохранную расписку" правонарушителям. Подобный безответственный подход к применению мер обеспечения производства по делу способствует продолжению незаконного оборота металлолома либо приводит к утрате предмета административного правонарушения.
Вторая группа причин связана с неурегулированностью на нормативно-правовом уровне ряда вопросов регулирования оборота отходов и лома цветных и черных металлов.
Сегодня на нормативном правовом уровне разделены понятия Лом и отходы цветных металлов и лом и отходы черных металлов . По отдельности закреплены лицензионные требования к сбору и переработке лома и отходов этих металлов. Подобное разделение нерационально как с экономической, так и с экологической точек зрения. Существует единая проблема - утилизация металлических отходов. Практически все металлические отходы включают в свой состав как стальные и чугунные изделия, так и изделия из цветных металлов. Поэтому утилизация металлических отходов должна вестись комплексно одними и теми же предприятиями. Разделение же приводит к неполной утилизации металлических отходов и дополнительным издержкам бизнеса.
В результате деструктивных процессов прошлого десятилетия фактически потеряло смысл понятие утилизация лома. Металлические отходы подвергаются только слабой подрезке, чтобы обеспечить подгонку под те или иные локальные требования. Качество утилизованных в итоге отходов не контролируемо, на рынок выбрасываются партии металлических отходов неясного происхождения и качества. Металлические отходы, требующие профессиональной утилизации и значительных затрат на утилизацию, практически не утилизируются. В спекулятивный оборот участниками рынка вовлекаются только те металлические отходы, которые требуют затрат только на механическую подгонку, но не утилизацию.
Предприятия, профессионально утилизирующие металлические отходы, обладающие специализированной производственно-кадровой базой, неконкурентоспособны и находятся в состоянии глубокого кризиса. Они поставлены сегодня в одинаковые условия с фирмами-посредниками и предприятиями-экспортерами, являющимися формальными держателями лицензий. Одной из причин такого положения является принятие одинаковых правил регулирования рынка утилизации металлических отходов и рынка операций с товарным ломом.
В итоге происходит накопление неутилизированных металлических отходов, объем которых превысил 225 млн.тонн (рис. 3), что создает угрозу экологической катастрофы.
Еще одной важной проблемой является регулирование отношений между металлургическими предприятиями и участниками рынка металлических отходов, а также между ОАО Российские железные дороги и участниками рынка металлических отходов и товарного лома.
В условиях отсутствия в настоящее время единой классификации товарных видов лома и металлических отходов сформировалось нерыночное противоречие между металлургическими предприятиями и участниками рынка металлических отходов. Металлургические предприятия самостоятельно формируют собственные технические условия на закупаемые металлические отходы и товарный лом и условия при приемке партий металлических отходов и товарного лома. Оценка соответствия металлических отходов и товарного лома этим техническим условиям производится представителями металлургического предприятия. Предприятия-экспортеры также формируют свои собственные технические условия. В итоге предприятия-переработчики металлических отходов находятся в подчиненном положении по отношению к своим потребителям, осложняются пути решения спорных вопросов и взаимных претензий.
Металлические отходы и товарный лом поставляются конечным потребителям преимущественно железнодорожным транспортом (70-75% всех поставок). Процесс отправки металлических отходов забюрократизирован, требует предоставления и получения большого количества справок и разрешений. В отсутствие единого государственного стандарта и сертификации партий отправляемого лома и отходов предоставление требуемых документов не гарантируется соответствие отправляемой партии существующим требованиям, создает возможности для деятельности недобросовестных участников рынка, не позволяет участникам рынка защищать свои интересы в спорах с руководством ОАО Российские железные дороги и его филиалов.