АО, 2005, октябрь Российский рынок отходов и лома цветных и черных металлов: текущее состояние, нормативное правовое регулирование, возможные пути решения проблем
Как считают руководители Совета промышленных предприятий вторичной цветной металлургии, сегодня, за исключением отдельных групп чисто криминальных элементов, все основные участники рынка отходов и лома цветных и черных металлов заинтересованы в том, чтобы система взаимоотношений между ними и государством строилась эффективно и экономически обеспечивала защиту как производителей, так и национальных интересов государства, чтобы были созданы условия, когда заниматься хищениями лома и отходов станет невозможно, так же как и покупать лом криминального происхождения.
В СССР утилизации металлических отходов уделялось значительное внимание. Одной из ее главных целей было обеспечение экологической безопасности. Функционировала система, обеспечивавшая учет образования металлических отходов, выявление их размещения и утилизацию на предприятиях системы Вторчермет.
Экономическая система Советского Союза была построена по плановому принципу, для всех отходообразующих предприятий определялись объемы отправки металлических отходов на предприятия Вторчермет. После переработки металлических отходов на Вторметах им присваивался соответствующий вид, предусмотренный ГОСТ 2787-75 (Металлы черные вторичные) и ГОСТ 1639-78 (Вторичные цветные металлы, сплавы и отходы). Переработанные надлежащим образом отходы переходили в категорию продукции, сырья для металлургии и отправлялись потребителям. Часть продукции, которая была не востребована отечественной металлургией, реализовывалась на экспорт.
После развала Советского Союза организация утилизации металлических отходов, обеспечивающая экологическую безопасность, перестала быть приоритетной задачей государства. Цели утилизации отходов цветных и черных металлов, сформированные в советский период, были заменены на цели, определяемые рыночным спросом на металлические отходы. Главным движущим фактором утилизации металлических отходов стало удовлетворение растущих потребностей отечественной металлургии и экспорта. Такая цель как полная утилизация всех видов металлических отходов, вне зависимости от рентабельности этого процесса, полное вовлечение в оборот всех категорий металлических отходов со времен Советского Союза нигде больше не озвучивалась и не ставилась.
Между тем, организация такой переработки - мероприятие весьма дорогостоящее. Она включает в себя разработку и внедрение соответствующих технологий, оснащение предприятий специализированной техникой. Заинтересованность и непосредственное участие государства в развитии подобных производств необходимо и обосновано. Роль государства, об этом свидетельствует опыт как СССР, так и зарубежных стран, выражается в принятии специальных программ как федерального, так и регионального значения, принятии нормативно-правовых актов, определяющих правовое поле деятельности, предоставлении инвестиционных гарантий, разработке мер по льготному налогообложению. Однако Правительство РФ до сих пор, вместо того чтобы осознать эту ситуацию и взять на себя роль основного заказчика работ по утилизации металлических отходов, дистанцируется от данной проблемы, ограничивается обсуждением криминальности сферы переработки металлических отходов и фактически остается в стороне.
Между тем, огромное количество людей, испытывающих социальные и финансовые трудности, осуществляет незаконное обращение в собственность металлических отходов. В дальнейшем, эти отходы практически без переработки, утилизации как таковой, отправляются через многочисленные фирмы на металлургические предприятия, испытывающие дефицит в сырье. В сложившейся ситуации много криминальных моментов. До последнего времени государство не нашло эффективных мер по ограничению стихийного движения граждан по сбору металлических отходов. Попытки усовершенствовать законодательство в данной сфере предпринимаются, однако до сих пор они были неэффективны.
В качестве примера можно привести принятый в июле 2005 г. Государственной Думой и одобренный Советом Федерации Федеральный закон О государственном регулировании обращения лома и отходов цветных и черных металлов , который должен был установить правовые основы государственного регулирования в этой области.
Закон был отклонен Президентом РФ. В письме, направленном Председателю Совета Федерации и Председателю Государственной Думы в связи с отклонением закона, Президент Российской Федерации отмечает, что Федеральный закон не вносит ничего нового в регулирование отношений в сфере обращения металлических отходов, не может служить усилению государственного регулирования в указанной сфере, в том числе пресечению правонарушений, носит декларативный характер.
Основание отказа указывает на ошибочность в выборе направления совершенствования законодательного регулирования. Поверхностная корректировка имеющегося законодательства не приведет к изменению ситуации в этой сфере. Необходимо комплексное изменение законодательства на федеральном уровне и выработка государственной политики утилизации металлических отходов т.е. необходимо внести соответствующие изменения в действующее законодательство, определить основные идеи и установить задачи государства в процессе утилизации металлических отходов.
Реформирование системы нормативно-правового регулирования обращения металлических отходов должно идти в двух взаимосвязанных направлениях. Это техническое регламентирование и совершенствование смежного законодательства. Без совершенства нормативных правовых актов, имеющих взаимосвязь с техническим регламентом, все предпринимаемые попытки реформирования окажутся неэффективными.
При решении этой задачи представляется целесообразным заимствовать зарубежный и советский опыт утилизации металлических отходов.
Одной из основных целей реформирования должно стать закрепление на государственном уровне задачи полной и квалифицированной утилизации всех видов металлических отходов. Последнее требует выработки четкой системы взаимоотношений в этой сфере, создания условий и мотивации с закреплением ответственности за осуществление процессов утилизации и их нормативно-правового закрепления.
Для этого требуется решение ряда задач.
На сегодняшний день не существует четкого порядка регламентирующего деятельность с металлическими отходами. Утилизация металлических отходов необоснованно разделена на два сектора: отходы цветных металлов и отходы черных металлов.
Произошло смешение понятий и определений в данной области. Лом и отходы металлов (металлолом), объединяющие в себе признаки отхода, сырья, продукции также объединен в законодательном регулировании.
Для разграничения регулирования деятельности по утилизации металлических отходов и обращение на рынке полученной из них продукции, а также облегчения вовлечения в оборот бесхозяйных, брошенных металлических отходов, металлоконструкций, автомобилей и т.д. на нормативно-правовом уровне необходимо дать четкое определение металлических отходов. Понятие металлический отход должно объединять в себе отходы черных и цветных металлов, устранить искусственное видовое деление, закрепленное действующим законодательством.
Понятие продукция , полученная в результате переработки металлических отходов, целесообразно закрепить в специальном техническом регламенте. Технический регламент, имеющий статус федерального закона, должен устанавливать обязательные для применения и исполнения требования к объектам технического регулирования (продукции, в том числе зданиям, строениям и сооружениям, процессам производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации). В частности, регламент должен отразить требования к продукции полученной из металлических отходов, заложить основу системы подтверждения соответствия, определить требования к безопасности процессов утилизации металлических отходов.
Сегодня отечественные металлургические комбинаты принимают металлические отходы, продукцию, полученную в результате их переработки по собственным техническим условиям, либо частично используя ГОСТ 2787-75. Принятие технического регламента сделает требования к продукции, полученной из металлоотходов, общераспространенными и едиными. Произойдет унификация видового многообразия продукции из металлоотходов, имеющей обращение на российском рынке, а также станет возможным подтверждение ее соответствия требованиям технических регламентов, стандартов ВТО.
Однако, использование только технического регламентирования, без комплексного изменения действующего законодательства не приведет к положительным результатам.
Важным направлением решения этой задачи является совершенствование системы статистического учета, взаимоотношений органов власти и специализированных организаций.
Сегодня государственные органы не имеют полноценного статистического инструментария и, соответственно, не могут представлять масштабность возможных проблем. Отсутствует представление о реальном состоянии рынка вторичных металлов, направлениях его реформирования, регулирования. Предпринимаются самые различные попытки урегулировать этот рынок, но отсутствие понимания его специфики и комплексности в подходе к решению существующей проблемы приводит к неэффективным решениям.
1. Дать четкое определение металлических отходов в Федеральном законе Об отходах производства и потребления .
2. На законодательном уровне определить понятие металлических отходов и продукции, полученной в результате их переработки.
3. Закрепить упрощенный порядок обращения бесхозяйных, брошенных металлических отходов в Гражданском кодексе РФ.
4. Объединить деятельность по утилизации отходов цветных и черных металлов в Федеральном законе О лицензировании отдельных видов деятельности .
5. Ужесточить санкции за размещение отходов металлов с нарушением требований законодательства.
6. Определить роль государства в процессе утилизации металлических отходов как основного участника, делегирующего специализированным предприятиям соответствующие полномочия и оказывающего, в случае необходимости, соответствующую поддержку.
7. Использовать техническое регламентирование как один из инструментов регулирования деятельности с металлоотходами, подтверждения безопасности полученной в результате их переработки продукции.
8. Усовершенствовать систему статистического учета.
9. Организовать действенный государственный контроль за образованием металлоотходов.
10. Разработать регламент взаимоотношений специализированных предприятий и субъектов образующих отходы.
5.2. Основные направления совершенствования нормативно-правового регулирования системы утилизации металлических отходов
С учетом вышесказанного можно выделить четыре основных направления совершенствования системы утилизации металлических отходов.
1. Объединение в объекте утилизации всего перечня металлических отходов. Закрепление требования к специализированным предприятиям обеспечить возможность приема и безопасной переработки, утилизации любых видов металлических отходов.
Действующая на сегодняшний день система работы с металлическими отходами искусственно разделена на утилизацию цветных, черных металлических отходов. Это прослеживается как в действующем законодательстве, так и при фактическом осуществлении деятельности по сбору, переработке металлических отходов. Субъекты, занятые утилизацией металлических отходов работают только с той категорией отходов, утилизировать которую им рентабельно. Иные категории металлических отходов, в силу высоких затрат на переработку, необходимости наличия специальной техники и квалифицированного персонала для их переработки, зачастую остаются невостребованными.
Выборочная утилизация только ликвидных видов металлических отходов не должна поддерживаться государством, такая деятельность представляет собой неполноценную утилизацию металлических отходов. Государство, разрешая соответствующим предприятиям заниматься утилизацией металлических отходов, должно обязать их осуществлять прием всех видов металлических отходов и обеспечить возможность безопасной переработки, утилизации. Это требование должно найти четкое законодательное закрепление. Требования по обеспечению безопасности утилизации, переработки должны найти отражение в специальном техническом регламенте.
2.Закрепление в нормативно-правовых актах момента перехода металлических отходов, в результате их переработки в соответствии с требованиями технического регламента, в категорию продукции свободной к обращению. Классификация как продукции возможна при наличии сертификата подтверждающего соответствие характеристикам соответствующего вида продукции, требованиям закрепленным в техническом регламенте.
В результате введения данного положения все операции с металлическими отходами должны будут подпадать под действие законодательства регламентирующего обращение отходов производства и потребления.
С момента поступления металлических отходов на территорию специализированного предприятия начинает действовать технический регламент в части требований к обеспечению безопасности по переработке, утилизации.
Результатом переработки специализированным предприятием металлических отходов должна стать продукция, требования к видовому разнообразию и качественным характеристикам которой должны найти отражение в техническом регламенте. В качестве подтверждения соответствия полученной продукции требованиям технического регламента представляется целесообразным закрепить требования по обязательной сертификации.
Продукция с данным сертификатом должна иметь свободное обращение на рынке и на нее не должны распространяться нормы регламентирующие обращение с отходами производства и потребления.
3. Государственное участие в утилизации металлических отходов.
Учитывая, что именно государство заинтересовано в цивилизованной утилизации металлических отходов, задача государства состоит в формировании правовых, экономических и организационных условий для функционирования подотрасли по утилизации металлических отходов.
Государственные органы должны создать понятные и приемлемые правила, регламентирующие утилизацию металлических отходов, вовлечение их в обращение.
Переработка, утилизация металлических отходов в соответствии с требованиями безопасности, которые найдут свое отражение в техническом регламенте, позволит осуществлять указанные работы на более высоком качественном и безопасном уровне. Это потребует дополнительных инвестиций в организацию производств соответствующих требованиям технического регламента.
Закрепление обязанности специализированных предприятий обеспечить возможность приема и безопасной утилизации всех видов металлических отходов также отразится в дополнительных затратах на организацию мест безопасного хранения, применение новых технологий, оборудования, а в случае невозможности использования определенных категорий металлических отходов вызовет необходимость их безопасного захоронения.
Естественно, что все затраты обусловленные соблюдением требований безопасности являются необходимыми и должны осуществляться за счет собственных, привлекаемых специализированным предприятием средств.
Но дополнительные затраты, связанные с выполнением работ по утилизации всех категорий металлических отходов, включая, если это необходимо, их частичное захоронение, либо нерентабельные виды этой деятельности, должны осознаваться государством и соответствующим образом поддерживаться через систему льгот, компенсаций, бюджетного финансирования экологических программ.
При отсутствии такой поддержки, ни одно коммерческое предприятие не сможет осуществлять функции по полной утилизации металлических отходов.
Государство может самостоятельно выступить участником рынка утилизации металлических отходов через организацию производственных участков, специализированных государственных предприятий, либо делегировать эти полномочия иным субъектам, оказав им соответствующую поддержку в виде льгот, компенсаций.
4. Иные изменения, дополнения действующего законодательства.
На нормативно-правовом уровне необходимо четко определить понятие металлических отходов и продукции полученной в результате их переработки.
Разработать упрощенный вариант вовлечения в оборот бесхозных, брошенных металлических отходов, автомобилей, металлоконструкций.
Необходимо ужесточить санкции за размещение металлических отходов с нарушением требований технического регламента, правил безопасного хранения данной категории отходов в соответствии с действующим законодательством.
Подлежит дополнению общероссийский классификатор продукции в связи с выходом нового перечня продукции, полученной при переработке металлических отходов.
Потребуется изменить правила перевозки грузов железнодорожным транспортом, перечень грузов принимаемых к перевозке в части наличия требования об обязательной сертификации продукции, полученной из металлических отходов, перечня видов такой продукции.
Дополнительному изменению подлежит система статистической отчетности как в сфере обращения металлических отходов, так и полученной из них продукции.