АО, 2005, октябрь Российский рынок отходов и лома цветных и черных металлов: текущее состояние, нормативное правовое регулирование, возможные пути решения проблем
6.1 Нормативно-правовая база для разработки технического регламента
Федеральным законом "О техническом регулировании" от 27 декабря 2002 года 184-ФЗ предусмотрено изменение системы стандартизации в стране. В новой национальной системе технического регулирования, которая начинает действовать с июня 2010 года, обязательными для выполнения становятся технические регламенты, в то время как стандарты будут носить рекомендательный характер.
_________________________
См.: Федеральный закон "О техническом регулировании" от 27 декабря 2002 года 184-ФЗ // Российская газета, 1-2, 05.01.2003.
Технический регламент определен в законе как документ, который принят международным договором Российской Федерации, ратифицированным в порядке, установленном законодательством РФ, или федеральным законом или указом Президента РФ, или постановлением Правительства РФ. Он устанавливает обязательные для применения и исполнения требования к объектам технического регулирования.
Регламенты подразделяются на общие и специальные. В соответствии с положениями статьи 8 Федерального закона О техническом регулировании , обязательные требования к отдельным объектам регулирования определяются совокупностью требований общих технических регламентов, которые обязательны для применения и соблюдения в отношении любых объектов регулирования.
В соответствии с пунктом 5 этой статьи специальные технические регламенты должны устанавливать требования к объектам регулирования в тех случаях, когда степень риска причинения вреда выше степени риска, учтенной общими техническими регламентами. Таким образом требования специальных регламентов учитывают технологические и иные особенности отдельных объектов, состоящие в их узкой направленности. Это может вызывать сложность в понимании вопросов специализированного технического регулирования рассматриваемого объекта, требующих определенных, профессиональных знаний.
Федеральным законом установлен порядок разработки, принятия, изменения и отмены технического регламента. Разработчиком проекта технического регламента может быть любое лицо. О разработке проекта технического регламента должно быть опубликовано уведомление в печатном издании федерального органа исполнительной власти по техническому регулированию и информационной системе в электронно-цифровой форме.
В развитие положений указанного Федерального закона Правительство РФ определило порядок публикации документов о разработке, обсуждении и экспертной оценке проектов технических регламентов. В постановлении Правительства РФ от 5 ноября 673 утвержден источник публикации уведомлений о разработке проекта технического регламента и завершении публичного обсуждения проекта технического регламента, а также проектов федерального закона о техническом регламенте, принятых Государственной Думой в первом чтении, проектов постановления Правительства РФ о техническом регламенте и заключений экспертной комиссии по техническому регулированию - журнал "Вестник технического регулирования" Госстандарта РФ (или приложения нему).
_________________________
См.: Постановление Правительства РФ от 5 ноября 2004 г. 673 //Российская газета, 235, 19.11.2003
Уведомление о разработке технического регламента должно включать следующие сведения: наименование разработчика технического регламента; объект технического регулирования с указанием кодов; наименование проекта технического регламента; требования, отличающиеся от положений соответствующих международных стандартов или обязательных требований, действующих в Российской Федерации на момент разработки проекта технического регламента.
Экспертиза проектов технических регламентов осуществляется экспертными комиссиями, в состав которых на паритетных началах включаются представители органов исполнительной власти, научных организаций, саморегулируемых организаций, общественных объединений предпринимателей и потребителей.
Cейчас параллельно идут два процесса: разработка технических регламентов органами исполнительной власти и инициативные разработки.
Органы государственной власти разрабатывают технические регламенты, которые решают национальные, общественно значимые задачи. В настоящее время в целях реализации пункта 12 статьи 7 Федерального закона О техническом регулировании и для разработки регламентов распоряжением Правительства Российской Федерации от 6 ноября 2004 г. 1421-р утверждена Программа разработки технических регламентов на 2004-2006 гг.
_________________________
См.: Распоряжение Правительства РФ от 6 ноября 2004 г. 44 //Российская газета, 235, 19.11.2003.
Основанием для включения в Программу тех или иных проектов регламентов являются следующие пять критериев. В программу включаются, кроме общих, специальные технические регламенты, которые:
выполняют системообразующие функции в различных отраслях, являются макроотраслевыми;
технические регламенты, которые будут реализовывать международные обязательств РФ;
разработка и принятие которых позволит уменьшить количество лицензируемых видов деятельности путем замены лицензирования на техническое регулирование с использованием технических регламентов;
разработка и принятие которых требуются для учета национальных стратегических интересов РФ;
разработка и принятие которых обусловлены социальной значимостью технического регламента.
В соответствии с Распоряжением Правительства Российской Федерации от 23 ноября 2004 г. 1511-р О порядке внесения изменений в Программу разработки технических регламентов на 2004-2006 гг. федеральные органы исполнительной власти должны направлять ежегодно, начиная с 2005 года, в III квартале в Минпромэнерго России предложения по уточнению с обоснованием необходимости уточнения Программы.
_________________________
Распоряжение Правительства Российской Федерации от 23 ноября 2004 г. 1511-р //Российская газета, 44, 26.11.2004.
Кроме бюджетных разработок, в настоящий момент в инициативной разработке находится более 50 проектов технических регламентов. Их разрабатывают научные сообщества, объединения предпринимателей, другие заинтересованные организации. Такие разработки прежде всего направлены на обеспечение регулирования тех сфер деятельности, которые представляют интерес для разработчиков.
В целом бюджетные и инициативные разработки должны образовать единую систему технических регламентов. С целью координации деятельности по разработке регламентов постановлением Правительства РФ от 1 марта 2005 г. 97 образована правительственная комиссия по техническому регулированию, в компетенцию которой входит обеспечение согласованных действий федеральных органов исполнительной власти при подготовке концепций технических регламентов, программы разработки технических регламентов и других документов по техническому регулированию.
_________________________
Постановление Правительства РФ от 1 марта 2005 г. 97 // Собрание законодательства Российской Федерации, 07.03.2005, 10, Ст.84.
Основные требования к процедуре и к подготовке технического регламента установлены Приказом Министерства промышленности и энергетики Российской Федерации от 21 декабря 2004 г. 176, которыми утверждены методические рекомендации по разработке и подготовке к принятию проектов технических регламентов. При их создании был тщательно проанализирован опыт общественных обсуждений уже созданных проектов в Государственной Думе, учтен опыт других составителей рекомендаций - Экспертного совета при Администрации Президента России, а также бывшего Госстандарта (ныне Ростехрегулирвоание).
В соответствии с этим документом основным предметом специального технического регламента о регулировании обращения с ломом и отходами цветных и черных металлов должна быть регламентация двух взаимосвязанных областей деятельности: содержательной и организационно-правовой.
В содержательной области результатом подготовки СТР являются:
представление регламента, как правового акта, включающего обоснование необходимости его принятия, в т.ч. и финансово-экономическое обоснование;
описание СТР с технической точки зрения и его представление в регламенте;
выбор и обоснование требований, обеспечивающих безопасность СТР;
выбор и обоснование способов подтверждения соответствия установленным требованиям.
В организационно-правовой области результатом подготовки СТР могли бы быть:
установление особенностей проведения контроля (надзора) за выполнением требований регламента (если это необходимо);
установление требований к переходному периоду до вступления в силу требований регламента;
оформление регламента как юридического документа;
выполнение процедуры разработки и принятия регламента.
Таким образом к настоящему времени создана нормативно-правовая база, которая позволяет разработать специальный технический регламент в сфере обращения лома и отходов цветных и черных металлов.
Необходимость разработки и принятия специального технического регламента (СТР) в сфере обращения лома и отходов цветных и черных металлов обусловлена его большой социальной значимостью и требуется для учета национальных интересов РФ.
Во-первых, она обуславливается тем, что действующая нормативно-правовая база регулирования обращения лома и отходов цветных и черных металлов недостаточна для создания основы развития узкоспециализированного рынка утилизации металлических отходов и решения существующих социально-экономических проблем.
Во-вторых, - необходимость разработки специального технического регламента на лом и отходы цветных и черных металлов продиктована особенностями данного вида продукции. С учетом отраслевой специфики в отечественной и мировой практике сложились во многом уникальные организационные подходы к установлению требований к лому и отходам цветных и черных металлов и проверки их соблюдения.
Кроме того, положениями пункта 7 статьи 46 ФЗ О техническом регулировании установлено, что технические регламенты должны быть приняты в течение семи лет со дня вступления в силу настоящего Федерального закона. Обязательные требования к продукции в отношении которых технические регламенты в указанный срок не были приняты, прекращают действие по его истечении.
Целями подготовки специального технического регламента являются:
охрана окружающей среды;
защита имущества физических или юридических лиц, государственного или муниципального имущества;
обеспечение применения единых обязательных требований к обращению отходов и лома цветных и черных металлов;
создание нормативно-правовой базы для претензионной деятельности, для решения спорных вопросов между переработчиками металлических отходов, металлургами и ОАО Российские железные дороги .
Предлагаемый специальный технический регламент должен регламентировать требования, предъявляемые государством к обороту отходов и лома цветных и черных металлов и положения относительно контроля за этими требованиями.
В содержательном плане технический регламент будет устанавливать техническую политику по отношению к подотрасли и представлять собой свод технических требований, которые являются результатом систематизации уже существующих апробированных и общепринятых технических требований, в настоящее время устанавливаемых многочисленными Гостами и ТУ.
_________________________
См.: ГОСТ 2787-75, ГОСТ 1639-78 , ГОСТ 1639-78 , ГОСТ 12344-78, ГОСТ 12345-66, ГОСТ 12346-78, ГОСТ 12347-77, ГОСТ 12348-78, ГОСТ 12349-66, ГОСТ 12350-78, ГОСТ 12351-66, ГОСТ 12352-66, ГОСТ 12353-78, ГОСТ 12354-66, ГОСТ 12355-78, ГОСТ 12356-66-ГОСТ 12365-66 (для стали), ГОСТ 20560-75 и по ГОСТ 2604.0-77-ГОСТ 2604.12-77 (для чугуна).
Объектом правового регулирования предлагаемого технического регламента являются отношения в области установления, применения и исполнения обязательных требований к обращению с ломом и отходами цветных и черных металлов, процессам их сбора, хранения, переработки, перевозки, реализации и утилизации и правовое регулирование отношений в области оценки соответствия.
СТР должен содержать следующие основные положения.
1. Технические, экологические, санитарные требования к утилизации металлических отходов.
2. Регламентацию порядка классификации продукции, полученной в результате переработки металлических отходов, системы подтверждения соответствия, требований к приему для транспортировки, обращению на рынке при наличии сертификата соответствия.
2. Перечень нормативных правовых актов подлежащих изменению в целях приведения в соответствие с СТР.
3. С этой целью в СТР:
а) должен быть четко определен момент перехода металлолома из категории отхода в категорию продукции. Переход в категорию продукции обуславливается переработкой, достижением характеристик закрепленных в СТР;
б) должен закрепить требование к специализированному предприятию осуществлять прием всех видов лома и обеспечить возможность их переработки исходя из наличия у него необходимого оборудования, технологий по переработке;
в) необходимо разделить в СТР требования к размещению, хранению металлических отходов до переработки и требования к продукции после соответствующей переработки;
г) более четко детализировать требования к местам хранения металлолома как отхода - бетонированная (с твердым покрытием) площадка, система ливнестоков, очистка ливневых вод;
д) исключить возможность приема потребителем продукции в смешанном виде;
е) ввести раздел оценки соответствия продукции полученной в результате переработки лома и отходов черных металлов, обязательную сертификацию;
ж) в раздел перевозок включить требование к транспортированию продукции только при наличии сертификата соответствия.
В регламенте необходимо уточнить используемые в дальнейшем термины.
Металлические отходы - лом и отходы черных, цветных металлов до их переработки на специализированном предприятии.
Продукция - результат переработки металлических отходов на специализированном предприятии, что подтверждается сертификатом соответствия.
Специализированное предприятие - организация, обладающая лицензией (разрешением) на заготовку, переработку металлических отходов. Такое предприятие должно соответствовать требованиям технического регламента в части обеспечения безопасности утилизации, наличия необходимого оборудования, техники.
Последнее обусловлено тем, что такие понятия как металлоломом, лом и отходы металлов не целесообразно использовать в нормативно-правовых актах из-за отсутствия в действующем законодательстве четкого определения перехода металлолома из категории отхода в категорию продукции, металлургического сырья. На сегодняшний момент произошло смешение понятий и определений в данной области. Металлолом - объединяющий в себе признаки отхода, сырья, продукции также объединен в законодательном регулировании, что представляется его недостатком и требует устранения.
Необходимо определить возможные варианты совершенствования государственного регулирования этой сферы и непосредственного участия государства.. Представляется целесообразным заимствовать как зарубежный, так и опыт советской системы утилизации металлических отходов. Усовершенствовать систему статистического учета, использовать техническое регламентирование как один из инструментов регулирования деятельности с металлическими отходами и полученной в результате их переработки продукции.
6.3. Социально-экономические последствия разработки и принятия регламента
Названный технический регламент будет выполнять системообразующие функции в подотраслях вторичных черных и цветных металлов. Его разработка и принятие может позволить уменьшить количество лицензируемых видов деятельности путем замены лицензирования на техническое регулирование.
В результате разработки и принятия специального технического регламента будут решены следующие вопросы:
определены единые технические условия на виды лома, обязательные к исполнению как металлургическими, так и предприятиями по утилизации металлических отходов, правила перевозки и реализации;
обеспечено единство применения требований СТР независимо от форм собственности и региональной принадлежности;
установлен исчерпывающий перечень обязательных требований, действующих на всей территории Российской Федерации, которые могут быть изменены только путем внесения изменений в данный СТР (не включенные в СТР требования не могут носить обязательный характер);
определена процедура осуществления государственного контроля (надзора) за соблюдением требований СТР участниками рынка на всех стадиях обращения лома цветных и черных металлов;
установлены правила и методы при осуществлении мероприятий по государственному контролированию (надзору) за соблюдением требований СТР;
определены права и обязанности участников регулируемых СТР отношений.
Установленные процедуры оценки соответствия дадут возможность производителям выбирать приемлемые процедуры доказательства соответствия продукции установленным требованиям и использовать стандарты в качестве доказательной базы.
Система сертификации обеспечит решение следующих вопросов:
соответствие товарного лома одному из видов лома технического регламента по габаритам, химическому и фракционному составу;
соответствие отправляемой партии товарного лома экологическим требованиям, требованиям СЭС, ОАО РЖД и т.д.
Сертификация должна быть дополнена санкциями за недобросовестную сертификацию, вплоть до лишения лицензии.
В итоге будет урегулировано большинство существующих проблем, отмеченных выше.
Действие СТР будет распространяться на зарегистрированных в соответствии с законодательством Российской Федерации на ее территории юридических лиц или физических лиц в качестве индивидуальных предпринимателей в части обеспечения соответствия поставляемой продукции требованиям технических регламентов и в части ответственности за несоответствие поставляемой продукции требованиям технических регламентов; органы государственного контроля (надзора) за соблюдением требований технических регламентов, юридических и физических лиц, ответственных за организацию обращения продукции на рынке.
Технические условия на виды лома, которые сейчас регламентированы ГОСТами, которые будут обязательными для исполнения всеми участниками рынка
Принятие данного технического регламента будет способствовать гармонизации требований безопасности продукции с международными требованиями, поможет в реализации государственной политики в области технического регулирования и выполнении международных обязательств Российской Федерации.