АЗ, 2006, октябрь К проекту федерального закона 335233-4 "О федеральном бюджете на 2007 год"
Новая бюджетная политика
Реакцией на эти и другие проблемы стало существенное изменение подхода к бюджетной политике, которое и воплощено в проекте федерального бюджета на 2007 г.
Важнейший его элемент - перенос центра тяжести с налоговой реформы к управлению непроцентными расходами бюджета в интересах стимулирования роста. Фактически идет переход от пассивного бюджета , подстраивающегося к макроэкономической ситуации (и прежде всего - мировым ценам на нефть), к активному, направленному на обеспечение структурных изменений стимулированию экономического роста и развития социальной сферы.
Прежде формулу бюджетной политики (в части, направленной на стимулирование экономики) можно было определить как совокупность четырёх элементов:
- снижение налоговой нагрузки, расширяющее располагаемые доходы компаний;
- поддержка макроэкономической стабильности (снижение инфляции) за счёт стерилизации нефтедолларовой эмиссии в Стабилизационном фонде Российской Федерации;
- точечное решение отдельных острых проблем за счёт государственных инвестиций;
- поддержание социальных институтов за счёт повышения заработной платы в бюджетном секторе и расширения трансфертов субфедеральным бюджетам.
Проект федерального закона о бюджете на 2007 г. несколько смещает акценты. Формулу бюджетной политики в среднесрочной перспективе можно описать следующим образом:
1) Расширение государственных инвестиций, в том числе в рамках реализации масштабных проектов, которые будут направлены на расшивку узких мест в инфраструктуре экономики страны и поддержку конкурентоспособности высокотехнологичных секторов.
2) Создание финансовых институтов развития, обеспечивающих взаимодействие государства и бизнеса в реализации проектов (речь идёт о Государственной корпорации развития, системе негосударственных венчурных фондов, опирающихся на поддержку Российской венчурной компании).
3) Существенное расширение финансирования социальных институтов. С одной стороны, повышение заработной платы в бюджетном секторе, с другой - реализация национальных проектов, которые через концентрацию ресурсов на приоритетных направлениях (прежде всего в сфере образования и здравоохранения) должны обеспечить создание сети институтов, оказывающих качественные социальные услуги.
Отметим, что здесь наметился переход от традиционного подхода, заключающегося в крайне неэффективных попытках поддержать всю сеть социальных учреждений, к концентрации ресурсов для решения ограниченного круга приоритетных задач. Это, с одной стороны, означает неизбежность реформирования в перспективе сети бюджетных учреждений, с другой - создает возможность для повышения требований и к самим учреждениям бюджетной сети, и к персоналу, занятому в них.
В то же время с переходом к трехлетнему бюджетному планированию появляются предпосылки для перехода к бюджетированию, ориентированному на результат, т.е. на достижение конкретных параметров развития в тех или иных сферах. Необходимо отметить, что такой подход в бюджете 2007 г. реализован в основном в двух отраслях - образовании и здравоохранении, где прописаны ожидаемые конкретные социальные итоги бюджетных расходов.
4) Инвестиционно ориентированная налоговая реформа. Предполагается реализовать комплекс мер в области налогообложения добавленной стоимости и прибыли, стимулирующий инвестиционную и инновационную деятельность, а также реформу налога на добычу полезных ископаемых (НДПИ), направленную на более полное освоение месторождений, находящихся в начальной и в завершающей фазах разработки. В этом принципиальное отличие от предыдущего этапа налоговой реформы, предусматривавшего крупномасштабные меры по фронтальному снижению налоговой нагрузки на бизнес.
5) Сдерживание инфляции через сохранение нынешнего порядка формирования Стабилизационного фонда.
В результате выполнения перечисленных направлений может возникнуть следующий эффект: если доходная база федерального бюджета в ближайшие три года останется примерно на уровне 2006 г. (порядка 110 % к 2005 г. в реальном выражении), то непроцентные расходы будут постоянно увеличиваться и в 2009 г. превысят уровень 2005 г. почти в полтора раза.
Отчасти это эффект базы , т.е. ситуации, сложившейся в прошлом году, когда интенсивный рост доходов в значительной степени трансформировался в расширение остатков на счетах, а не в рост непроцентных расходов. Соответственно, в перспективе сбалансированность бюджета сохранится даже в условиях опережающего роста расходов по сравнению с доходами.
В результате запланированных новаций существенно изменится структура факторов экономического роста. Снижение мировых цен на нефть, замедление физических объемов сырьевого экспорта плюс ускоренный рост импорта приведут к снижению до нуля в среднесрочной перспективе вклада внешнего фактора (чистого экспорта - экспорт минус импорт) в прирост ВВП (2005 и 2006 гг. - 14 % ВВП, 2009 г. - 0 %).
Однако в значительной мере благодаря расширению государственных расходов этот эффект может быть скомпенсирован. В результате ускоренного роста доходов населения (в том числе обусловленного повышением оплаты труда в бюджетном секторе) сохранится интенсивный рост товарооборота. Соответственно доля конечного потребления домашних хозяйств увеличится: с 47 % ВВП в настоящее время до 53 % в 2009 г. А доля конечного потребления государственных учреждений возрастет с 16,5 % до 20 % ВВП.
Важно подчеркнуть, что в полной мере макроэкономический эффект от бюджетных инвестиций может быть достигнут лишь в среднесрочной перспективе. В первую очередь это относится к реализации проектов в сфере высоких технологий, развития инфраструктуры экономики, модернизации гражданской авиации и т.п.
Возвращаясь к проблеме налогообложения, необходимо отметить, что существует отличная от позиции правительства точка зрения развития налоговой реформы. В частности, начальник Экспертного управления Президента Российской Федерации А. Дворкович, выступая перед студентами Международного университета, вновь поднял вопрос о том, что налоговая реформа далека от завершения.
По его словам, необходимо радикальное снижение основных налогов. Так, единый социальный налог (ЕСН) необходимо снизить как минимум вдвое (с 26 до 12-13 %%), а НДС, ставка которого сейчас составляет 18 %, заменить налогом с продаж с налоговой ставкой 10 %.
По мнению А. Дворковича, НДС и ЕСН снижают экономическую активность и не создают мотивации для увеличения производительности и оплаты труда. Последствия замены НДС налогом с продаж были проанализированы в обнародованном в начале этого года докладе, подготовленном группой экономистов по заказу Экспертного управления Президента Российской Федерации. В докладе отмечалось, что администрировать НДС сложно и недёшево как налогоплательщикам, так и налоговикам. При этом реально собирается менее половины положенного налога. Поэтому, по мнению А. Дворковича, необходима поэтапная замена НДС налогом с продаж. Постепенное снижение НДС и такое же поэтапное введение налога с продаж предлагается провести с 2009 по 2011 г.
Необходимо отметить, что в последнее время у сторонников снижения НДС и замены его налогом с продаж появился еще один аргумент - с начала 2006 г. скорость возмещения НДС в 20 раз превысила рост поступлений. В результате за семь месяцев поступления по НДС в бюджет составили 542 млрд руб., при этом экспортерам возмещено 462 млрд руб. То есть в плюсе получается немногим более 100 млрд руб. А если учитывать расходы на администрирование, то получается, что НДС приносит бюджету катастрофически мало.
По мнению ряда экспертов, налог с продаж представляется разумным с точки зрения уменьшения расходов на администрирование. С другой стороны, есть и трудности. Налог с продаж характеризуется отсутствием перекрестного контроля, как при сборе НДС, что может привести к массовому уклонению от уплаты налога. Кроме того, с точки зрения потребителя, НДС более незаметен, тогда как налог с продаж взимается на розничном уровне и затрагивает интересы потребителей непосредственно.
Что касается предложения по снижению ЕСН, то с ним категорически не согласны в правительстве. Мотивируется это тем, что в бюджете Пенсионного фонда Российской Федерации и так наметился большой дефицит.