АО, 2010, октябрь Справочно-аналитические материалы к проведению Круглого стола по проекту Федерального закона "О полиции" (6 сентября 2010 года)
ОБЩЕЭКОНОМИЧЕСКИХ ИНСТИТУТОВ СОВРЕМЕННОГО
РОССИЙСКОГО ОБЩЕСТВА
Крылов А. - главный научный сотрудник ВНИИ МВД, доктор экономических наук, профессор.
Место и роль органов внутренних дел в системе социальных и общеэкономических институтов современного российского общества должны строго соответствовать реальному состоянию общества, принятой в стране социальной и экономической политике, а также мировой практике системы разделения законодательных и исполнительных органов власти. В этом смысле цели и задачи милиции как особого института государственных органов исполнительной власти, призванного защищать жизнь, здоровье, права и свободы граждан, собственность, интересы общества и государства от преступных и иных противоправных посягательств, в целом давно и достаточно четка определены. Об этом написано немало научных исследований.
_________________________
См., напр.: Голубец П.В. Некоторые вопросы управления органами внутренних дел // Стратегические цели и приоритетные задачи МВД России, основные направления и средства их реализации. Ч. 1 (Материалы межведомственной научно-практической конференции). - М., 1996; Крылов А.А. Социально-экономические основы деятельности милиции в обществе рыночного типа: Дисс. ... докт.экон.наук. - М., 1993. - 389 с.; Мак-Мак В.П. Организационно-управленческие и правовые аспекты деятельности. - М.: Мир безопасности , 1999. - 160 с.; Марченко Р.Н. Основы теории экономической безопасности и уголовная политика // Актуальные проблемы совершенствования организационных и правовых основ деятельности органов внутренних дел. - М.: Академия управления МВД России, 1999. - С. 63-70; Рассказов Л.П. Карательные органы в процессе формирования и функционирования административно-командной системы в советском государстве (1917-1941 гг.). - Уфа, 1994. С. 162-230 и др.
Существует также нормативная база, где цели и задачи правоохранительных органов четко прописаны. В статье 2 Закона Российской Федерации О милиции , принятого в 1991 году, сказано, что задачами милиции являются: обеспечение безопасности личности; предупреждение и пресечение преступлений и административных правонарушений; выявление и раскрытие преступлений; охрана общественного порядка и обеспечение общественной безопасности; защита частной, государственной, муниципальной и иных форм собственности; оказание помощи физическим и юридическим лицам в защите их прав и законных интересов.
_________________________
См., напр.: Конституция Российской Федерации 1993 г.; Закон Российской Федерации О безопасности от 5 марта 1992 г. 2446-1; Закон Российской Федерации О милиции от 18 апреля 1991 г. 1026-1 с последующими изменениями 1993, 1999 и 2000 годов и др.
В тоже время, за последние двадцать лет российское общество сильно изменилось. Происходило это в силу объективных причин, связанных с независимыми от нас внутренними и внешними процессами. Например, менялись численность и состав российского населения, его социальный состав, менялось внешнее окружение российского государства и т.п. Изменились производительные силы и производственные отношения в российском обществе. Все эти изменения происходили и в силу субъективных причин, связанных, прежде всего, с характером и особенностями проводимых в стране социальных, политических и экономических реформ.
Так, с началом XXI века российская экономика вступила в новый этап своего развития. Речь уже идет не о переходной экономике, а о зрелой рыночной экономике, функционирование которой является реальностью сегодняшнего дня. Это следует понимать не как простую смену терминов и формулировок, а как существенное изменение глубинных отношений, функционирующих в российском обществе.
Дело в том, что в переходной экономике структура производственных отношений представляет собой совокупность отношений, которые господствовали в обществе до реформ и которые свойственны новой нарождающейся системе. Причем между ними объективно происходит чрезвычайно острая, непрерывная борьба, и от последовательности решений государства зависит, какие отношения в обществе, в экономике будут доминировать.
Для зрелой рыночной экономики характерно абсолютное господство рыночных отношений. Конечно, это не исключает использование в обществе некоторых элементов отношений других социально-экономических систем, но рыночные отношения, безусловно, должны доминировать.
Органов внутренних дел это касается в той части, что, во-первых, их статус должен принципиально измениться; и, во-вторых, приоритетными в их деятельности должны стать новые задачи.
В дореформенный период статус органов внутренних дел был таков, что формально подчиняясь закону, фактически они подчинялись политической власти и были элементом политической системы советского общества. Сегодня, органы внутренних дел в России формально не имеют отношение к политической системе общества, но реально они так и не стали независимым органом исполнительной власти.
В переходной экономике основной задачей правоохранительных органов являлась защита и поддержка новых зарождающихся рыночных отношений, преодоление стереотипа главенствующей роли государственной собственности и основанных на ней форм хозяйствования. В зрелой рыночной экономике рыночные отношения уже не нуждаются в специальной защите, уже созданы все условия для их устойчивого воспроизводства.
Однако в особой защите нуждаются федеральная и муниципальная собственность и отношения, связанные с её функционированием, а также мелкое и среднее предпринимательство, не способное противостоять монополизму крупных субъектов хозяйствования.
Сегодня органы внутренних дел, особенно, территориальные в силу своей зависимости от местной администрации и представителей элиты бизнеса так и не способны реализовать ст.2 ФЗ О милиции в части обеспечения безопасности всех граждан и одинаковой защиты всех форм собственности.
Зрелое рыночное общество, как и любая социальная система, не лишена противоречий. Сегодня в стране можно выделить несколько социальных сил, интересы которых в определенных условиях могут совпадать или сталкиваться и, соответственно, порождать или предупреждать преступления и правонарушения. Если взять самый верхний срез этой проблемы, то в современной России можно говорить о федеральной власти (Президент и его команда), региональной власти (губернаторы и местная номенклатура) и представителях крупного и среднего бизнеса. Это - три реальные социальные силы, между которыми сегодня постоянно идёт либо торг за права, квоты, налоговые поступления, кредиты и субсидии, либо примитивные заигрывание или запугивание.
Конечно, можно говорить и о других социальных слоях общества. Это мелкие предприниматели, наемные работники, мигранты, пенсионеры, молодежь. Эти группы населения пока никакой реальной силы не представляют: они практически не организованны, подвержены влиянию извне в своих политических и экономических ориентирах. Но это не означает, что эти социальные силы можно игнорировать. Как раз в силу их неустойчивости и подвижности они легко попадают под влияние популистов и криминальных структур.
Понятно, что изменения российского общества должны найти адекватное отражение в деятельности одного из важнейших социальных институтов - российской милиции. По-видимому, следует вести речь о разработке определенных параметров состояния системы МВД России, которые необходимы для удовлетворения долгосрочных потребностей общества в сфере обеспечения безопасности и правопорядка. При этом мы не должны зависеть от сиюминутной политической конъюнктуры, так как она изменчива. В данном случае мы должны отталкивается от общего вектора социально-экономического развития, который базируется на объективных законах развития экономики и общества.
Представляется, что основными принципами современного реформирования органов внутренних дел должны быть: оптимизация, стандартизация и четкая регламентация функций, реализация этих функций в форме предоставления государственных услуг различным субъектам общества и повышение их результативности.
В качестве показателей достижения поставленных целей должны быть:
1. Оценки гражданами деятельности органов внутренних дел. Считается, что степень удовлетворенности граждан качеством и доступностью услуг, которые им предоставляют органы внутренних дел, должна быть не ниже 70 процентов. Сегодня этот показатель ниже 40 процентов. Основной принцип оценки этой удовлетворенности - независимые социологические опросы сегодня реализован.
_________________________
См., Административная реформа в России. Научно-практическое пособие / Под ред. С.Е. Нарышкина, Т.Я. Хабриевой. - М.: Юридическая фирма Контакт : ИНФРА-М, 2006. С. 14.
2. Уровень трансакционных издержек граждан и субъектов хозяйственной деятельности на преодоление административных барьеров вообще и в сфере общественной безопасности, в частности. По данным экспертных опросов такие издержки в начале 2000 года составляли не менее 8,5 процентов от доходов граждан и субъектов хозяйствования. К началу 2010 года, несмотря на многочисленные мероприятия по реализации в стране административной реформы, трансакционные издержки на преодоление административных барьеров не уменьшились. Считается, что этот показатель не должен превышать трех процентов.
3. Место Российской Федерации в международных рейтингах показателей качества государственного управления и обеспечения общественной безопасности. В последние десятилетия такие рейтинги проводит, например, международная организация Transparency International . Пока Российская Федерация в этих рейтингах сильно отстает от развитых стран мира.
_________________________
Transparency International - в буквальном переводе Международная прозрачность - некоммерческая неправительственная организация по изучению процессов в сфере бизнеса и государственного управления. Например, раз в четыре года Transparency International рассчитывает индекс восприятия коррупции. Эти расчеты публикуются в Интернете и в различных международных изданиях (http://inosmi.ru/social).
В МВД России последние реформы проводились с 2003 года. Фактически за это время изменилась структура центрального аппарата ведомства, сократилось число бюджетополучателей, попытались перейти к индикативному бюджетному планированию, а также была проведена замена большинства льгот сотрудников органов внутренних дел денежными выплатами.
С 2006 года в ведомстве проводилась работа, направленная на выработку новой системы целей и показателей деятельности МВД России, в том числе показателей эффективности и результативности деятельности органов внутренних дел. В рамках этой работы была поставлена задача - подготовить административные регламенты и перечень функций и видов деятельности, которые могли бы быть переданы на аутсортинг (сторонним организациям на основе договоров).
В результате регламенты были подготовлены, но они так и не стали публичными документами. А на аутсортинг были переданы лишь некоторые технические вопросы (уборка помещений и территорий органов внутренних дел, ремонт техники, капитальный ремонт и строительство помещений и т.п.).
Специально следует определить и продекларировать принципы, на основе которых должны реализовываться цели МВД России. Помимо традиционных принципов работы правоохранительных органов, таких как: уважение прав и свобод человека и гражданина, законности, гуманизма, гласности, а также перечисленных выше общих принципов проведения в стране административной реформы, деятельность милиции должна строиться по принципу обслуживание населения . Милиция должна выполнять особый социальный заказ - услуги, связанные с обеспечением общественного порядка и безопасности населения. Для этого она должна быть максимально доступной населению, независимой от местной администрации, обеспечивать 100-процентную регистрацию всех заявлений, обращений и происшествий.
_________________________
См.: Закон Российской Федерации О милиции , ст. 3.
Основные задачи милиции в современном российском обществе можно сформулировать следующим образом:
1. Обеспечение своевременной и эффективной помощи гражданам со стороны органов внутренних дел.
2. Достижение неотвратимости ответственности за совершенное преступное деяние.
3. Предупреждение преступлений с наиболее тяжкими последствиями.
4. Обеспечение учетно-регистрационной дисциплины.
5. Розыск без вести пропавших, ушедших из дома, утративших связь с родственниками и установления граждан по неопознанным трупам.
6. Обеспечение безопасности дорожного движения.
7. Предупреждение побегов из-под стражи.
8. Пресечение преступлений в сфере экономической деятельности.
9. Противодействие организованной преступности, коррупции и экстремизму.
10. Повышение качества и уменьшение сроков выдачи разрешительных и регистрационных документов.
11. Повышение надежности охраняемых объектов.
Достаточно сложной является проблема определения показателей, характеризующих уровень решения тех или иных задач. Если за основу взять только количественные показатели, то итоговая картина никогда не будет объективной. Всегда были и будут приписки объемов невыполненных работ, завышение неизбежных потерь, сокрытие реальных доходов или любых других фактов, свидетельствующих о неблагополучном состоянии дел. Количественные показатели обязательно необходимо дополнять качественными.
Применительно к деятельности правоохранительных органов об уровне и качестве выполняемых органами внутренних дел задач следует судить также на основе комплекса показателей. Среди них обязательно должны присутствовать как количественные, так и качественные показатели. Можно также использовать косвенные показатели, которые обычно свидетельствуют о тенденциях в тех или иных социальных процессах.
Например, в качестве показателей, характеризующих достижение такой задачи как повышение безопасности дорожного движения, в последние годы использовались следующие:
- количество правонарушений определенного вида в расчете на 100 дорожно-транспортных нарушений (ДТП) данного вида;
- количество правонарушений, связанных с управлением неисправным средством, в расчете на количество транспортных средств, признанных неисправными при проведении государственного технического осмотра;
- количество привлеченных к ответственности должностных лиц за административные правонарушения, связанные с эксплуатацией транспортных средств, в расчете на 100 ДТП с пострадавшими из-за нарушений ПДД водителями транспортных средств юридических лиц и индивидуальных предпринимателей;
- количество протоколов об административных правонарушениях, связанных с нарушением безопасной эксплуатации транспортной инфраструктуры, в расчете на 100 ДТП с пострадавшими от подобных правонарушений;
- количество ДТП с пострадавшими из-за нарушения ПДД водителями транспортных средств, зарегистрированных в данном регионе, со стажем до 3-х лет, в расчете на 100 человек, получивших водительские удостоверения.
Все эти показатели, конечно, важны для характеристики безопасности дорожного движения. Однако настораживает объективность этих показателей. Дело в том, что количество нарушений, протоколов, привлеченных лиц и т.п. можно сделать больше или меньше, если поставить соответствующую цель. Самыми объективными показателями безопасности дорожного движения являются: сокращение количестве аварий различной категории, отнесенное к темпам прироста количества транспортных средств; снижение материального ущерба от ДТП, сопоставленное с изменением пропускной способности транспортных коммуникаций; сокращение погибших и раненных в ДТП, скорректированное с учетом изменений количества автотранспорта и ДТП. В качестве дополнительного показателя повышения уровня безопасности дорожного движения могут выступать результаты опросов общественного мнения о работе соответствующих милицейских служб и подразделений местных администраций, отвечающих за организацию дорожного движения.
Сегодня очень остро стоит задача выработки специальных методик и организации системы постоянного независимого и объективного мониторинга оценки последствий правонарушений в различных сферах жизни общества. Только тогда появится возможность сравнивать затраты на обеспечение правопорядка с ущербом, потерями и упущенной выгоды от различного рода правонарушений и преступлений. В рыночном обществе, где деньги являются всеобщим эквивалентом, такие расчеты должны быть реальным ориентиром в финансировании правоохранительных органов.
Одной из задач современной административной реформы является формализация отношений гражданина с государством, с представителями исполнительных органов власти. Каждый человек должен иметь возможность получить достоверную информацию о том, на какие услуги со стороны исполнительных органов власти он вправе претендовать. Для этого работа всех органов исполни тельной власти должно осуществляться в строгом соответствии с административными регламентами - специальными нормативными актами, где прописаны сроки, последовательность, ответственность в связи с предоставлением населению тех или иных государственных услуг.
Правоохранительных органов это касается непосредственно. Реакция милиции на заявление потерпевшего, прибытие сотрудника милиции на место дорожно-транспортного происшествия, право на получение со стороны милиции помощи, порядок и стоимость получения и регистрации различных документов должны быть четко определены (процедурно, во времени, в стоимостной форме) и безукоризненно выполняться.
Сегодняшняя структура МВД России включает не только 15 департаментов, но и несколько десятков управлений и центров, задача которых - осуществление в широком смысле обеспечивающих функций. Возникает вопрос, какие из них должны выполняться исключительно подразделениями органов внутренних дел, а какие можно передать сторонним организациям на договорной основе. Если исходить из опыта работы полиции развитых стран мира, то практически все обеспечивающие функции могут быть переданы на аутсортинг. Однако, в таком случае возникает, как минимум, две проблемы: обеспечение конфиденциальности отношений сторонних организаций с подразделениями органов внутренних дел и финансовое обеспечение подобных услуг.
Механизм обеспечения конфиденциальности отношений сторонних организаций с подразделениями органов внутренних дел можно построить по тем же принципам, по которым сегодня строится оперативно-розыскная работа. Что же касается финансирования обеспечивающих услуг, то решение этой проблемы предполагает серьезный экономический анализ и специальное маркетинговое исследование, на основе которых можно будет запрашивать необходимые средства из бюджетов различного уровня.
Представляется, что уже сегодня можно перечислить немало обеспечивающих функций, которые должны быть переданы на аутсортинг: работы, связанные с эксплуатацией зданий и сооружений органов внутренних дел; обслуживание техники; разработка программного обеспечения и новой специальной техники; специальные перевозки, почтовые отправления и связь; криминалистические экспертизы; медицинское, вещевое, техническое и продовольственное обеспечение; подготовка кадров; научно-исследовательская деятельность; изучение общественного мнения о деятельности органов внутренних дел и реклама правоохранительных услуг; специальная пропаганда. Опыт показывает, что в условиях рыночной конкуренции покупка необходимых стандартных услуг всегда эффективнее, чем попытки выполнить эти услуги своими силами.
Предстоящее реформирование органов внутренних дел предполагает серьезное изменение материально-технического и финансового обеспечения. И это правильно. Сегодня закономерно усиливается единство, взаимозависимость материально-вещественных и общественно-экономических процессов. Для органов внутренних дел это означает, что их сотрудники должны не только быть безупречными в моральном и профессиональном смысле, но и располагать самой прогрессивной с точки зрения научно-технического прогресса материально-вещественной базой. Служебный автомобиль должен быть лучшим из выпускаемых в стране, форменные ботинки - удобнее кроссовок. Оружие, связь, специальная техника - самыми совершенными. Служебные помещения, уровень информатизации - не хуже, чем в офисах коммерческих фирм. Бытовые вопросы в органах внутренних дел должны решаться не хуже, чем в ведомствах и организациях, которые они контролируют. Это всё вопросы активизации человеческого фактора в правоохранительной деятельности, которые способствуют повышению качества работы органов внутренних дед, обеспечивают престижность этой работы и в конечном счете позволит существенно экономить бюджетные средства.
Предлагается повысить денежное содержание сотрудников органов внутренних дел. Реальное повышение денежного содержания должно быть не менее, чем в 2 раза. Но это всё равно не сделает сотрудника ОВД независимым от соблазнов. Всегда найдется кто-то, кто предложит больше за ту или иную услугу. Зарплата у сотрудников органов внутренних дел должна быть средней, как и у других категорий сотрудников правоохранительных органов и у госслужащих. Больше государство платить пока не сможет, да в этом и нет необходимости. Есть другие, более действенные рычаги повышения заинтересованности и ответственности сотрудников органов внутренних дел.
Заработная плана в правоохранительных органах обязательно должна дополняться серьезным социальным пакетом. Опыт замены большинства льгот сотрудников органов внутренних дел денежными выплатами в 2003 году показал, что существенной прибавки денежного содержания это не дало, а заинтересованность в службе сильно была подорвана. Поэтому, следует возвратиться к натуральной форме некоторых льгот для сотрудников органов внутренних дел и ввести, как минимум:
1. Обеспечение жильем, сначала - служебным, а после определенного срока службы - собственным;
2. Систему обязательного, реально доступного, полноценного (а не ограниченного недостаточным финансированием) медицинского обеспечения;
3. Гарантированную систему рекреации и отдыха;
4. Гарантированное обеспечение детскими дошкольными учреждениями, специальными детскими базами летнего отдыха;
5. Бесплатное или льготное обучение сотрудников не только в ведомственных учебных заведениях, но и в любом другом государственном учебном заведении.;
6. Бесплатный проезд на общественном пассажирском транспорте.
7. Предоставление всем сотрудникам органов внутренних дел льгот муниципального характера, которые получают пенсионеры (по квартплате, коммунальным услугам и т.п.).
Кроме того, необходимо реально гарантировать соблюдение в органах внутренних дел трудового законодательства (продолжительность труда, оплата сверхнормативного труда). Руководителям, которые ставят перед подчиненными задачи, не подкрепленные материально и трудовыми ресурсами, необходимо предъявлять материальные иски. Необходимо обеспечить обязательную реальную физическую подготовку сотрудников органов внутренних дел.