МИ 2011 г. май (часть 2), "Материалы семинара-совещания с руководителями аналитических служб аппаратов законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"
ИЛЬИН Н.И. , заместитель начальника Управления информационных систем службы специальной связи и информации Федеральной службы охраны Российской Федерации.
Сегодня меняется парадигма системы государственного управления и меняется система взглядов на аналитическую работу. Это не просто оценка результатов, это уже поздно! Аналитическая работа должна сопровождать весь процесс управления: стадия планирования, программирования развития регионов и отраслей; формирование планов, оценка планов, оценка рисков реализации этих планов; достаточно жесткая система контроля выполнения целевых указаний, разработанных в этих планах или программах, с выявлением, выработкой регулирующих воздействий для достижения поставленных результатов, и так далее.
Мы сегодня разрабатываем АСПР оборонно-промышленного комплекса, это называется ГАСУ ОПК (государственная автоматизированная система управления оборонно-промышленным комплексом). Два дня назад Дмитрий Анатольевич Медведев очень лестно оценил положение в оборонно-промышленном комплексе. Но это касается всех отраслей и секторов не только экономики, но и социальной и общественной жизни.
Да, сегодня будут обсуждаться единый план с оценками различных аспектов реализуемости, доведение тендеров, прозрачные конкурсы, контроль и масса принципиально новых для аналитического содружества задач, которые завтра совершенно реально возникнут перед нами. Их не купишь за доллары и за евро. Их надо придумать, формализовать, разработать модели. Основой, базой для решения задач на новом уровне является ситуационный центр. Я расскажу, как использовать этот инструмент для вывода аналитической работы в новое качество.
Сегодня в центре нашего обсуждения – развитие, история создания ситуационных центров. Я вижу тут три этапа. Первый (1986 год, Чернобыль) – это идея создания некоего инструмента, с помощью которого можно было бы собирать, обрабатывать, презентовать информацию, синтезировать альтернативные решения, которые есть у людей, принимающих эти решения, и выбрать самое активное и актуальное решение. Второй этап – внедрение и разработка типовых решений. Третий этап – создание системы ситуационных центров как инструмента управления – государственного или в бизнес-сообществе.
Действительно, летом 1986 года пришла идея создания таких инструментов, которая была опробована в Чернобыле. Затем она была реализована во время землетрясения в Армении в 1988 году. Это был, наверное, первый ситуационный повод. В здании правительства в Ереване для Председателя Правительства была создана ситуационная комната, куда стекалась вся информация об убытках, материальных ресурсах, восстановлении, центрах, массовая логистика. В 1990 году мы приступили к проектированию ситуационного центра. Была комиссия Совета Министров по чрезвычайным ситуациям. В 1992 году такой ситуационный центр был создан, затем он модернизировался. Сейчас в Давыдково находится мощный Национальный центр управления в кризисных ситуациях.
В 1994 году приступили к проектированию ситуационного центра Президента РФ. Пришлось объяснять и доказывать, что первый Президент России должен имет ь ситуационный центр. Это совпало с реконструкцией официальной резиденции. Два года мы разрабатывали, оптимизировали проектное решение создания ситуационного центра. Он существует 15 лет. Это первый такой мультимедийный комплекс. Я помню очень хорошо: на встрече мы объясняли Борису Николаевичу Ельцину возможности использования этого инструмента. И действительно, он активно погрузился в базу данных, в алгоритмы, в методы. Что это даст, какие показатели? Тогда была проблема неплатежей в бюджетной сфере, и он достаточно внимательно разобрал эту ситуацию и принял управленческие решения по погашению задолженности по оплате. Это происходило накануне выборов, когда рейтинг Ельцина в феврале был 2 или 3 процента. Ситуационный центр принимал активное участие в выборах президента в 1996 году. И там, как вы знаете, мы успешно реализовали эту задачу с помощью ситуационного центра. Ситуационный центр достаточно активно использовался все эти годы во время самых разнообразных мероприятий.
Существует три режима работы ситуационных центров. Первый режим – мониторинговый: отслеживание состояний, ситуации, результатов функционирования отраслей, объектов, городов или любых объектов управления. Второй – режим планового проведения мероприятий. Например, к совещанию по какой-то проблеме экспертами готовится информация с различными вариантами, с различными оценками, выносится на совещание, по определенному сценарию представляется, обсуждается, и принимается решение. Третий режим – это кризисная ситуация, если что-то случается: стягивание, обработка информации, презентация на экраны с тем, чтобы принимать решения по локализации и ликвидации этих ситуаций. Еще одна компонента – это выносные комплексы ситуационного центра. Не всегда руководитель имеет возможность и время находиться в ситуационном центре. Следовательно, необходим выносной комплекс ситуационного центра, предоставляющий возможность получить необходимую информацию и использовать все инструментально-моделирующие средства обработки для того, чтобы на своем рабочем месте анализировать, выявлять, получать и формировать некое управленческое решение.
Второй этап. В 1986–1996 годах отмечалась достаточно мощная волна создания ситуационных центров в субъектах Российской Федерации, в Ленинградской области. О создании ситуационных центров начали думать губернаторы, федеральные органы власти, крупные корпорации. Сегодня можно сказать о том, что выработаны некие типовые решения, средства отображения локальных вычислительных сетей. Например, центр подготовки информации с соответствующим набором средств для обработки и получения необходимых данных, в котором работают аналитики. Выносные комплексы, аппаратные взаимодействия с другими информационными системами, с технологиями по видеоконференции, по всей сопутствующей технологии, которая сопровождает работу ситуационного центра.
Но самое важное и самое трудное – конечно, то, что ситуационный центр – это не только программно-технический комплекс. Это – в первую очередь, аналитический центр, инструмент аналитической работы. Поэтому необходимо формирование распределенной базы данных по созданным управлениям, по муниципальным средствам, по федеральным органам власти, по целевым, региональным программам и по всем объектам управления. Разнородная информация: не только текстовая, не только алгоритмоцифровая, но и мультимедийная. Самая разнообразная информация должна быть в распределенной структуре фонда информационного, ситуационного центра. Базовыми инструментами обработки являются информационно-аналитические, информационные и информационно-управляющие. Информационно-управляющие инструменты должны поддерживать весь процесс управления тем или иным объектом. Это и упреждающий контроль для президента. Это и федеральные целевые программы – разработка и контроль реализации. Крупная межведомственная программа – такая, как Олимпиада. Оценка эффективности деятельности федеральных и региональных органов власти. Национальный проект и контроль национальных приоритетов и национальных проектов. И еще ряд систем. Одна из них – ГАСУОПК, о которой я вам уже говорил. Это управленческая система.
По общественно-политическим проблемам тоже есть соответствующая система. Для нашей страны эта информация чрезвычайно важна! Сегодня по телевидению будет показано распределенное совещание (видеоконференция) Президента по вопросам развития спорта. Посмотрите, это достаточно интересно: с использованием мобильных комплексов, которые размещаются на любом объекте, на любом предприятии и имеют возможность взаимодействовать с Президентом, губернаторами, министрами, полпредами и со всеми участниками этого управленческого процесса с изображением на экране интересующей информации в момент обсуждения проблемы. Поэтому губернатору всегда очень сложно отчитываться, поскольку есть информация перед глазами у людей, которые управляют этим процессом.
Третий этап – создание системы ситуационных центров. Это самое интересное, самое важное. Данный этап я идентифицирую с созданием ситуационного центра Правительства Российской Федерации. Вот высшие органы: Президент Российской Федерации, Правительство Российской Федерации, Администрация Президента. Затем силовой блок очень мощно представлен, федеральные органы власти. Полномочные представители, субъекты Российской Федерации, крупные корпорации. К сожалению, отсутствует законодательная база. Я борюсь уже много лет, и не получается создать ситуационные центры ни в Госдуме, ни в Совете Федерации. Конечно, ситуационный центр для моделирования последствий принятия законопроектов крайне необходим! Но этого нет ни в законодательных органах, ни в субъектах, ни в Федеральной службе охраны – на федеральном уровне.
Но это взаимосвязанная система ситуационных центров, поэтому мы вообще не позволяем просто так создавать кому-либо ситуационные центры в органах государственной власти. Необходимо все технические решения, проектные решения согласовывать с нами (ФСО) для того, чтобы это работало как система. Иначе это будет локальная «игрушка», не связанная ни с чем технологически и информационно, не обеспечивающая поддержку принятия решений в процессе обсуждения самых разнообразных вопросов от Президента или от Премьера. И вопросы достаточно актуальные – речь идет о системе поддержки решений. Есть информация, есть технологии, есть все. Необходимо выработать алгоритм. Это помогает консолидации экспертов. Данная задача пока полноценно не решена.
Другая задача – консолидация экспертных знаний. Еще одна проблема хорошо известна. Очень часто соответствующий документ представляют в таком виде, что руководитель может его игнорировать. В значительной степени этот документ приобретает форму самоотчета исполнителя определенной работы.
Я могу выдвинуть тезис, который, мне кажется, достаточно хорошо поясняет крупную роль ситуационного центра. С одной стороны, ситуационный центр является «одним окном», с помощью которого должностное лицо принимает решение. И с другой стороны, это способ получения экспертами доступа к системе принятия решений. В значительной степени определенная система ситуационных центров формирует новую систему обхода традиционных каналов документооборота через некоторое время. Сейчас стоит задача наладить управление новой системой сигналов, потому что это создаст новую модель защиты и продвижения интересов. Это – сеть ситуационных центров, где в реальном режиме проводятся мероприятия: экспертные консилиумы, экспертные конгрессы, экспертные совещания и так далее. Это надо разделять, чтобы не получилось, что задача, относящаяся к подготовительному этапу, возлагается на первое лицо. Очень важно обращать внимание на эти вот вещи.
И третий важнейший момент – определенное единое хранение знаний не только о том, что дали эксперты, но и знаний самих экспертов. Часто вполне безобидные вопросы остаются без ответа либо ответ предоставляют спустя многие недели. Причем это не связано с некомпетентностью исполнения, а зависит чаще всего от существующей системы отправления сигналов, то есть от документооборота. Официальный документ пишется, запускается система, но, когда информация приходит, выясняется, что она не нужна. Недавно готовили материал для Правительства о положении медицинских работников ко Всероссийскому форуму медицинских работников. Минсоцразвития был готов представить документы только спустя три недели. По сути, такие документы и соответствующие данные должны быть использованы на разных совещаниях.
В рамках определенной системы ситуационных центров возникает необходимость поддержки ряда управленческих технологий. Прежде всего, это выявление соответствия технологий управления, существующий документооборот, проведение совещаний, согласований и так далее с точки зрения заявленных целей. Далее – это оценка методов управления, то есть определение, как можно организовать работу ведомств, межведомственные взаимодействия, взаимодействия федерального центра и регионов и так далее. Важнейший элемент, оказывающий решающее воздействие на эффективность принятия решений – это фиксация мандатов и выявление мотивов исполнения. Очень часто решения принимаются без учета этого фактора: непонятны ни мотивация исполнителя, ни мандаты, которые исполнителям даются. Если мотивация отсутствует, то ничего не будет происходить. Если мандаты, полномочия, исполнителю не будут выданы для принятия соответствующих решений и достижения соответствующих результатов, то ничего хорошего из этого не получится. Ситуационный центр призван обеспечить синхронизацию целей, результатов, мандатов и мотивов исполнения.
Немного об архитектуре управления, куда включены структурные этапы определенной системы. Это является объектом их деятельности, если следовать логике конечного потребителя. Не количество различных больных, как сейчас принято опять по статистике, и не количество «отмытых» таблеток, а конечный эффект с точки зрения целей, то есть уровень продолжительности жизни. Уровень образованности. Это миграция населения и так далее. Это конечный эффект, который можно зафиксировать и интерпретировать с точки зрения усилий и результатов. Там объектом наблюдения является задача, которая приводит к другому состоянию. Такие вещи тоже очень важно фиксировать и принимать эти архитектурные изменения. Объектом наблюдения является позиционирование правительства или какого-то другого органа государственной власти по отношению к внешним контрагентам. Чаще всего объектом мониторинга и контроля является только внутренняя метрика. Руководитель дал поручение, исполнитель поручение выполнил, отчитался, значит, все довольны.
Распределенная система ситуационных центров, как своеобразное облако экспертных знаний, становится методом и способом наблюдения за социальными сетями. Сейчас есть всякие социальные сети, которые существуют сами по себе. Это полноценные сообщества по разным группам интересов. Очень важно наблюдать за этими социальными сферами, лучше всего это делать с помощью вот этих сетей. На основе данных этой системы готовятся разные аналитические продукты, разные доклады, которые представляют задачи органов государственной власти.