Информационно-аналитические материалы Государственной Думы

АВ 2013г. Выпуск 7 "Типовой региональный закон об образовании: концепция и правовая основа"

• Титульный лист
• Содержание

Выводы и предложения

Образование представляет отрасль российской экономики, имущественный комплекс, нуждающийся, с одной стороны, в регламентации возникающих гражданских, трудовых и иных отношений, а с другой - в достойном и бесперебойном финансировании, без которого невозможно предоставление качественных образовательных услуг. Современное образовательное право формируется как комплексная отрасль российского законодательства, объединяющая нормы различной правовой принадлежности - гражданского, семейного, трудового, административного и других отраслей права.[1] Поэтому система образования и образовательная деятельность с региональных позиций должны быть представляемы как составная часть экономического развития данного региона, данной территории, данного района. Каждый регион должен иметь в своей программе социально-экономического развития конкретные показатели и набор мероприятий по разделу, посвященному воспитанию и обучению населения.

Для регионального законодательства формирование системы образования, равно как и организация образовательной деятельности не является самоцелью. Российская федерация выступает гарантом конституционных прав граждан на образования. Каждый регион в соответствии с делегированными ему правомочиями и ресурсами обеспечивает исполнение предписанного объема образовательных услуг на своей территории. Субъекты Российской Федерации и органы местного самоуправления выступают перед Российской Федерации как заказчики и организаторы образовательной деятельности на своей территории. В свою очередь, формируя свою часть государственного заказа на образование, субъекты Российской Федерации и органы местного самоуправления должны учитывать спрос на рынке труда и востребованность квалифицированных специалистов.

Федеральное законодательство об образовании вполне адекватно регламентирует равенство правоотношений всех субъектов деятельности в области образования и науки, в том числе сельских и малокомплектных школ. Федеральное законодательство в области бюджетного и налогового регулирования, а также в области распределения экономических и иных правомочий между уровнями государственной и муниципальной власти предоставляет достаточные возможности субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям в оказании поддержки подведомственных образовательных учреждений. Наличествуют определённые несогласованности в реализации единой государственной образовательной политики, обусловленные положением региона, дотационным или недотационным характером финансово-экономической ситуации.

Необходимо разработать подходы к регламентации и формализации предоставления образовательных услуг. При этом следует фрагментировать образовательный процесс в соответствии с образовательными циклами, определив требования для каждого цикла (фрагмента). Российские учебные заведения, а также уполномоченные органы власти и организации должны активизировать деятельность в части расширения использования телекоммуникационных образовательных технологий, в том числе и для национальных нужд, включая отдалённые учебные филиалы, сельские малокомплектные школы и т.п.

Вторая задача, сопряженная с удовлетворением спроса на рынке труда, может быть обозначена как удовлетворение прав граждан на образование. Права потребителей образовательных услуг для разных уровней образования различны и в разной степени обеспечены государственной гарантией и поддержкой. Права потребителей образовательных услуг не универсальны, а осуществляются внутри отдельных социально-экономических категорий гражданского общества и не должны быть сопоставляемыми с правами иных категорий граждан. Например, сложно рассматривать жителя села и городского жителя как равноправных участников образовательного процесса. Поэтому для сельских жителей должны быть созданы дополнительные условия и преференции, уравнивающие доступ детей и подростков к обучению. В указанных населённых пунктах проживает 32% сельского населения. Такова в целом картина распределения сельского населения на территории Российской Федерации, для которого необходимо организовать социальное обслуживание и обучение детей и подростков.

Не вызывает сомнений необходимость закрытия школ, в которых учится 1 - 2 человека на каждой из ступеней обучения. Но применение подобных мер в масштабах страны приведет к массовому вымиранию деревень, еще большему разрыву социальных связей и обеднению культурного уровня народов. Между тем существуют альтернативные способы решения проблем сельского образования: введение института земского учителя широкого профиля, модели «выездной учитель», создание социокультурных комплексов (включающих в себя, помимо прочего, библиотеку, школу, детский сад, оснащенный компьютером, по возможности подключенным к сети Интернет). Эти и другие комплексные и продуманные действия могут дать сельским жителям подлинный доступ к образованию и способствовать, с одной стороны, национальной интеграции, с другой - сохранению самобытных черт народов России.

Повышению качества законодательства об образовании способствует стремление законодательных органов субъектов Российской Федерации по возможности полно учесть в нормотворческой практике региональные особенности. Ориентация законодателей на учет региональных особенностей позволяет в определенной мере восполнить пробелы федерального законодательства, а порой приводит и к созданию оригинальных правовых норм. Так, в ряде регионов страны функционирует значительное количество сельских малокомплектных школ, пути развития которых оцениваются в обществе неоднозначно. Сторонники радикальных реформ считают, что многие из этих школ постепенно закроются естественным путем. Традиционалисты настаивают на сохранении сельской школы как культурного очага на селе, средства обучения, воспитания детей в духе национальных, самобытных традиций. Естественным поэтому является интерес законодателей к проблемам организации работы сельских школ.

Социально-экономические и организационно-методическое обеспечение сельских малокомплектных школ может быть решено в полной мере только вследствие достижения всеми регионами России равно высокого уровня развития, вследствие роста материального благосостояния жителей и полноценного рынка труда во всех отдалённых районах страны.

К числу первоочередных мер по улучшению функционирования сельских малокомплектных школ можно отнести:

развитие и распространение дистанционных методов образовательной деятельности;

совершенствование профессиональной подготовки и улучшение условий жизни работников образования, проживающих в сельской местности;

мобилизация транспортных и иных муниципальных и государственных ресурсов для обеспечения доставки учеников из отдалённых районов, для организации их питания, учёбы и отдыха.

Необходимо форсировать разработку учебников для малокомплектных школ, включая их электронные версии.

Необходимо организовать специальные олимпиады для сельских школьников с тем, чтобы образование в полной мере играло роль «социального лифта» для малообеспеченной части населения отдалённых регионов страны.

Все указанные положения могут найти свое выражение в нормах законов субъектов Российской Федерации.

В определённом смысле можно считать устаревшим тезис о том, что образование в не центральных регионах или в сельской местности должно играть роль «социального лифта». Для талантливых детей и подростков существует система олимпиад, подготовительных отделений интернатного типа при крупных вузах и иные. Но основную массу сельского населения система образования должна направлено готовить для успешной реализации своих способностей и возможностей по месту проживания. Система образования не должна играть роль «интеллектуальной драги», способствующей миграции сельского населения в города. Такая миграция мало помогает городам и разрушительна для сельских населённых пунктов.

Все формы обучения следует рассматривать, как осуществляемые на договорной основе. Получившие образование за бюджетные средства студенты должны быть в явном виде обременены обязательством потрудиться в соответствии с полученной специальностью в качестве врачей, учителей и т.п. Этого требует не только простая справедливость, но и таково условие государственного заказа. Нормативные цифры приема по перечню специальностей соответствует потребностям общества в соответствующих услугах. Вопросы территориального распределения выпускников вузов и ссузов должны особо беспокоить регионы. Формы ответственности сторон по договору на образование обязательно должны быть указаны в договоре. Тогда будет обеспечена защита прав потребителя образовательных услуг и исполнение государственного заказа.

Каждый регион имеет свои географические, климатические, этнические, экономические и демографические особенности. Именно с учетом указанных и иных региональных особенностей региона должны быть сформированы требования к законодательству в области образования для субъектов Российской Федерации и для органов местного самоуправления.

Российское законодательство об образовании не является законодательством, регулирующим образовательные отношения, призванным обеспечить правовую защиту прав и законных интересов учащихся, их законных представителей, педагогов. По своей сути это административно-хозяйственное законодательство, адресованное в первую очередь чиновникам, директорам школ, ректорам вузов, бухгалтерам и т.п. Региональное законодательство должно быть дополнено нормами, учитывающими социально-экономическую специфику данной территории. Важно, чтобы региональное законодательство в области образования было увязано с программой экономического развития данной территории. Например, те регионы, на территории которых созданы федеральные университеты, должны принимать активное участие в формировании набора специальностей обучения, в распределении выпускников в соответствии с трудовыми запросами предприятий и организаций, расположенных на подведомственной территории.

Государство и органы самоуправления объективно не всегда могут прогнозировать последствия своих законодательных усилий. [2] Здесь, естественно, речь идет о нормативно-правовых актах разной юридической силы: законах и подзаконных актах. Если социально-правовые последствия первых носят долговременный характер и в большей степени напоминают правовую стратегию, то вторые - и по времени, и по результатам имеют «настоящее» время, носят тактический характер. И здесь весьма важно законодателю соблюдать соответствие (с точки зрения принципов, целей, задач) траекторий развития правовой тактики правовой стратегии. Презумпция верховенства правовой стратегии над правовой тактикой так же важна, как презумпция верховенства закона в жизни правового государства. Принимая тот или иной правовой акт, законодательный орган не может в точности предугадать возможные правовые последствия его действия (бездействия). Слишком многолика социальная жизнь людей, разнообразны формы народного правосознания, само сознание, менталитет законодателя во многом носит субъективный характер, несет в себе не только объективные закономерности юридической социализации, но и личные аспекты своего бытия.

Необходимо отметить важность мониторинга и прогноза при организации и поддержке образовательной деятельности. Следует отметить, что Федеральной программой развития образования среди направлений развития правового регулирования деятельности образовательных учреждений высшего профессионального образования не предусматривается такое важное направление, как мониторинг. Выявление пробелов и недостатков в правовом регулировании деятельности образовательных учреждений, оценка полноценности, достаточности и качества правового регулирования деятельности образовательных учреждений в целом и отдельных ее аспектов являются необходимым и чрезвычайно важным направлением совершенствования нормативного правового обеспечения. [3] Не имея информации о состоянии нормативного правового обеспечения деятельности образовательных учреждений, невозможно эффективно и целенаправленно изменять и дополнять правовое регулирование в области образования и оперативно реагировать на возникающие проблемы. Для решения этой задачи следует усилить текущий и предварительный государственный и общественный контроль деятельности образовательных учреждений.

При недостатке нормативной правовой базы возможно использование обычаев делового оборота или аналогии права. Вопрос об использовании аналогии права и аналогии закона в различных формах реализации права находится в тесной связи с проблемой определения круга субъектов, имеющих право использовать данный институт. Ведь на сегодняшний день, как в российском законодательстве, так и в доктрине права имеется неопределенность даже по вопросу о возможности либо невозможности использования несудебными правоприменительными органами института аналогии закона или аналогии права в процессе правоприменительной деятельности.[4] Рассматривая поле правоприменения, можно отметить, что, несмотря на правовую и доктринальную неопределенность по вопросу допустимости применения юридической аналогии несудебными органами, правоприменительная практика в России широко использует данные институты при наличии пробелов, хотя данные факты не всегда отражаются в правоприменительных актах.

Аналогия не является аномальной формой (стадией) реализации права, а представляет собой вполне естественный юридический инструмент права, обеспечивающий его функционирование как динамической и самонастраивающейся системы. Поэтому недопустимо разделять полномочия несудебных органов на применение права и полномочия на использование аналогии в целях преодоления пробелов в праве. Более того, деятельность несудебных правоприменительных органов несравнимо обширнее по сравнению с судебными, вследствие чего необходимость и целесообразность использования института аналогии в деятельности несудебных органов не менее значительна, чем в судебной практике.

Представляется, что только наделение всех правоприменительных органов правомочием использовать аналогию закона и аналогию права в своей деятельности сделает возможным полноценное выполнение правом своих задач и функций, а также обеспечит защиту и реализацию физическими и юридическими лицами своих прав.

Необходимо оказывать субсидиарную поддержку образовательным учреждениям, участвующим в экспорте образовательных услуг, обеспечивая им кадровую и материально-техническую поддержку. Значительную долю экспорта образовательных услуг могла бы реализовывать российская система образования, если бы уделяла больше внимания непрерывному образованию, дополнительному образованию взрослых и иным инновационным для России формам образовательной деятельности.