НИР Вопросы повышения продолжительности жизни и активного долголетия и их отражение в законодательстве. Сравнительный анализ
6. Предложения и рекомендации по совершенствованию российского законодательства для повышения продолжительности жизни и активного долголетия
На основании проведенного исследования можно сформулировать следующие предложения и рекомендации по совершенствованию российского законодательства для повышения продолжительности жизни и активного долголетия. В области законодательного регулирования информационно-просветительской работы в сфере обеспечения повышения продолжительности жизни и активного долголетия, серьёзным недостатком действующего законодательства России является отсутствие какого-либо налогового стимулирования в данной сфере. В частности, Налоговым Кодексом Российской Федерации не предусмотрено каких-либо специальных налоговых льгот для спортивных организаций или для случаев осуществления юридическим лицом деятельности связанной с пропагандой здорового образа жизни. Исключением является только норма пп.14 п.2 ст.149 Налогового Кодекса Российской Федерации о том, что услуги населению по организации и проведению физкультурных, физкультурно-оздоровительных и спортивных мероприятий не облагаются налогом на добавленную стоимость. Кроме того, ряд льгот был предусмотрен для организаций, занятых в подготовке и проведении XXII Олимпийских зимних игр и XI Паралимпийских зимних игр 2014 г. в г. Сочи, что на сегодня уже не актуально. Иных норм стимулирующего характера для целей настоящего исследования обнаружено не было.
В области законодательного регулирования развития массового спорта и создания инфраструктуры для занятия массовым спортом важным направлением является предоставление спортивно-физкультурным организациям налоговых льгот либо полное освобождение от налогов с целью стимулирования проведения большего количество мероприятий, направленных на популяризацию спорта как основы здорового образа жизни. Необходимо также отметить, что в данной области имеется множество документов, носящих программный характер (концепции, стратегии и др.). Однако данные акты содержат, прежде всего, декларативные положения, относительно целей и путей развития спорта. Конкретных норм права прямого действия, упомянутые акты, по сути, не содержат. Такой подход правового обеспечения здорового образа жизни населения страны и повышения уровня его долголетия, сам по себе не плох, при условии реализации провозглашённых положений в конкретных нормах профильных нормативно-правовых актов, прежде всего федеральных.
В области законодательного регулирования системы санитарно-эпидемиологического благополучия населения и охраны здоровья граждан необходимо отметить, что в Федеральном законе от 21.11.2011 N 323-ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации" указаны основные принципы охраны здоровья граждан, к которым помимо доступности и качества оказания медицинской помощи относится приоритет профилактики заболеваний, но детальная проработка технологических решений по организации профилактических мероприятий и формированию здорового образа жизни людей отсутствует (см. ст. 4, 29, 30 указанного акта). Как указывалось в первом разделе настоящего исследования, на федеральном уровне принято множество разных программ, стратегий, концепций, так или иначе связанных со здоровым образом и долголетием жизни. Указанные программные документы утверждены актами Правительства РФ, а некоторые даже – актами Президента РФ. Между тем, в условиях рыночной экономики и социального государства, которым, согласно ст.7 Конституции РФ провозглашает себя Россия, недостаточно просто декларировать требования к организации здравоохранения. Здесь на федеральном уровне необходимы указание на, например, источники финансирования; определение порядка получения и распределения денежных средств между медицинскими учреждениями, спортивными и иными организациями, связанными с обеспечением здорового образа жизни населения; государственные гарантии оказания бесплатной медицинской помощи населению, с учетом их реальных потребностей.
В тоже время, федеральное законодательство по большей части не идёт дальше программных документов и норм, согласно которым вопросы стимулирования и обеспечения здорового образа жизни отнесено полностью к полномочиям субъектов РФ. Между тем, экономический уровень и степень обеспеченности профессиональными кадрами каждого субъекта Российской Федерации чрезвычайно разные. В связи с этим, степень правового регулирования и реального (фактического) решения определённого вопроса, как в данном случае обеспечение здорового образа и долголетия жизни, в каждом регионе будет совершенно разной. Следует также учитывать, что в соответствии с разделом 2 Бюджетного кодекса РФ большая часть источников поступлений денежных средств отнесено к доходам федерального бюджета и в меньшей степени – региональных и, тем более, местных бюджетов. Таким образом, закрепление на уровне федерального законодательства положений о том, что определённый значимый вопрос разрешается субъектами РФ способно привести к тому, что данный вопрос в одних - экономически обеспеченных - регионах будет разрешаться очень хорошо, а в других – плохо.
Другим существенным недостатком действующего санитарно-эпидемиологического законодательства является его крайняя разобщённость. Как Федеральный закон от 30.03.1999 N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения", так и даже Федеральный закон от 21.11.2011 N 323-ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации" содержат по большей части декларативные нормы, перенося конкретное правовое регулирование на уровень подзаконных актов, причём издаваемых различными органами и их ведомствами. В результате, на сегодня мы имеем хаотичное правовое регулирование этой сферы различными методиками, утверждёнными, например, Роспотребнадзором, СанПиН`ами, гигиеническими правилами и др. Как указывалось выше, даже вопрос перечня работников, для которых ежегодный медицинский осмотр является обязательным, законодатель не счёл нужным урегулировать одной нормой. Данный вопрос не регулируется в федеральном законе, но он также и не разрешён единым подзаконным актом. И во всём этом правовом массиве сложно разобраться даже юристу, не то что иным пользователям данной сферы законодательства – медицинским работникам, санитарам и др.
Санитарно-эпидемиологические требования представляют собой основу государственного санитарно-эпидемиологического нормирования и устанавливаются, как следует из положений ст. 1 Федерального закона от 30.03.1999 N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения", кроме названных гигиенических нормативов, государственными санитарно-эпидемиологическими правилами. При этом данный закон не раскрывает понятие государственных санитарно-эпидемиологических правил, что представляется не совсем логичным, поскольку, раскрывая понятие гигиенических нормативов, поставленных в один ряд с государственными санитарно-эпидемиологическими правилами, законодатель не определяет сущность последних. Следует отметить, что в подзаконных нормативных актах понятие "санитарно-эпидемиологические правила" носит собирательный характер, включая в себя санитарные правила, санитарные правила и нормы, санитарные нормы, гигиенические нормативы. Таким образом, в комментируемом законе и подзаконных актах, на которые ссылается законодатель в ч. 2 ст. 37Федерального закона от 30.03.1999 N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения", прослеживается определенное несоответствие в терминологии, что, безусловно, является определенным минусом с точки зрения четкого и ясного правового регулирования рассматриваемых отношений.
В связи с указанным, рассматриваемая область, на наш взгляд, нуждается в серьёзной систематизации и издании большого, проработанного и конкретного закона, содержащего минимальное количество декларативных и бланкетных норм (отсылающих к подзаконным актам и к законодательству субъектов РФ) и максимальное количество норм прямого действия.
В области законодательного регулирования охраны окружающей среды и экологического благополучия граждан главная проблема законодательного регулирования совпадает с проблемой, указанной выше для сферы санитарно-эпидемиологического законодательства: Федеральный закон от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ" Об охране окружающей среды" почти не содержит норм прямого действия, его содержание исчерпывается по большей части декларативными положениями, связанными с необходимостью защищать окружающую среду и рационально использовать природные ресурсы. При этом, такие важные отношения, как плата за загрязнение окружающей среды оказался урегулирован в нескольких разрозненных подзаконных актах. Даже такой вопрос, как требование граждан от государственных и муниципальных органов экологической информации тоже не разрешён на уровне закона. В итоге, в связи с отсутствием на сегодня, хотя бы подзаконного акта, регулирующего данный вопрос, оставляет данное право без возможности реализации с практической стороны. К примеру, в ст.16 Федерального закона от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ" Об охране окружающей среды» конкретизируется базовый принцип экологического законодательства - "загрязнитель платит". В соответствии с рекомендацией ОЭСР (организация экономического сотрудничества и развития) 1972 г., принцип "загрязнитель платит" означает, что загрязнитель должен нести расходы по проведению мер экологического оздоровления по решению государственной власти. Физические и юридические лица, ответственные за загрязнение, должны нести все расходы по мероприятиям, необходимым для ликвидации этого загрязнения или сокращения его до уровня, который соответствовал бы нормативам качества окружающей среды. Однако ни Федеральный закон от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ" Об охране окружающей среды", ни иное федеральное экологическое законодательство не устанавливают формы, но устанавливают виды негативного воздействия, и, соответственно виды соответствующих платежей. Федеральными законами, а также подзаконными нормативными правовыми актами, устанавливающими виды и порядок платежей, являются Закон об охране атмосферного воздуха; Закон об отходах; Постановление Правительства РФ от 28 августа 1992 г. "Об утверждении Порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия"; Постановление Правительства РФ от 31 декабря 1995 г. "О взимании платы за сброс сточных вод и загрязняющих веществ в системы канализации населенных пунктов" [1]; Постановление Правительства РФ от 12 июня 2003 г. "О нормативах платы за выбросы в атмосферный воздух загрязняющих веществ стационарными и передвижными источниками, сбросы загрязняющих веществ в поверхностные и подземные водные объекты, размещение отходов производства и потребления"; Инструктивно-методические указания по взиманию платы за загрязнение окружающей природной среды, утв. Минприроды РФ 26 января 1993 г. [2]Таким образом, отношения по плате за загрязнение окружающей среды урегулированы в разрозненных нормативных актах, что представляется крайне неудобным. При этом платежи за загрязнение окружающей среды взимаются лишь с тех хозяйствующих субъектов, деятельность которых реально связана с негативным воздействием на экологическую обстановку; они дифференцируются и индивидуализируются в зависимости от видов и степени воздействия, оказываемого в ходе этой деятельности на окружающую среду, экономических особенностей отдельных отраслей народного хозяйства, экологических факторов, объема загрязнения, а также затрат природопользователей на выполнение природоохранных мероприятий, которые засчитываются в счет платежей за загрязнение окружающей среды. Таким образом, плата, внесение которой является необходимым условием получения юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями права осуществлять хозяйственную и иную деятельность, оказывающую негативное воздействие на окружающую среду, определяется в качестве индивидуально-возмездного платежа на основе дифференцированных нормативов допустимого воздействия на окружающую среду, с тем чтобы обеспечивалось возмещение ущерба и затрат на ее охрану и восстановление. Изложенное свидетельствует о том, что платежи за негативное воздействие на окружающую среду не обладают рядом признаков, присущих налоговому обязательству в его конституционно-правовом смысле, и, следовательно, не включаются в систему налогов. В связи с указанным, данная сфера также нуждается в урегулировании серьёзной систематизации и издании большого, проработанного и конкретного закона, содержащего минимальное количество декларативных и бланкетных норм (отсылающих к подзаконным актам) и максимальное количество норм прямого действия.
[1] Постановление Правительства РФ от 31 декабря 1995 г. N 1310 "О взимании платы за сброс сточных вод и загрязняющих веществ в системы канализации населенных пунктов"
[2] Инструктивно-методические указания по взиманию платы за загрязнение окружающей природной среды (утв. Минприроды РФ 26 января 1993 г.)