АВ 2008г. Выпуск 8 Проблемы финансового обеспечения муниципальных образований и пути их решения на основе повышения эффективности деятельности органов местного самоуправления
Выступление Максимовой Н.С., председателя подкомитета по межбюджетным отношениям Комитета Государственной Думы по бюджету и налогам
Уважаемые участники нашего заседания, конечно, говоря об этой теме невозможно не повторяться.
Я хочу сказать о том, что Комитет по бюджету и налогам вот уже в пятом созыве стал уделять достаточно большое внимание вопросам финансового обеспечения муниципальных образований. И, конечно, прежде всего, это обусловлено тем, что заканчивается переходный период, надо нам принимать решение о том, какие нормы переходного периода мы будем уже внедрять на постоянной основе и в бюджетное и налоговое законодательство. И связано это с озабоченностью тем, что как органы местного самоуправления смогут справляться с 1 января 2009 года с теми полномочиями, которые на них 131-м федеральным законом и прочими законами, связанными с местным самоуправлением, возложены.
Именно этому вопросу были посвящены "круглые столы", которые прошли в нескольких регионах совместно с Комитетом по бюджету и налогам и комитетом по местному самоуправлению. И мы ещё раз, депутаты, убедились в том, что всё-таки ключевым вопросом реализации реформы местных самоуправлений, конечно, являются вопросы эффективного управления финансами местных бюджетов и вопросы сбалансированности между расходными и доходными полномочиями.
При этом отмечалось, что каждый этап реформирования местного самоуправления, конечно, сопровождался соответствующими внесениями изменений в бюджетное и налоговое законодательство, в расходные и доходные полномочия. И тем не менее отмечалось в основном, как референдум везде проходил о том, что всё-таки вот эти принятые все меры, они не позволили достичь самостоятельности местных бюджетов. Потому что доходы, которые сегодня закреплены на местный уровень, они позволяют не значительно только наполнять собственными доходами бюджеты, и всё остальное идёт за счёт либо регулируемых доходов, либо финансовой помощи из бюджетов более высокого уровня.
И я хочу сказать, что сегодня здесь говорилось о том, что на самом деле доходы, которые получают местные бюджеты, постепенно нарастают в абсолютной сумме. На 30 процентов выросли по итогам 2007 года по отношению к 2006 году, на 1 июля этого года 40 процентов прироста. Другое дело, от какой базы мы считаем этот прирост, потому что на сегодня вот по официальным данным налоги местные, тот же земельный налог по итогам 2007 года составил в среднем по России всего в местных бюджетах 3,3 процента, а имущественный на физических лиц вообще только 0,3 процента. Поэтому говорить о том, что мы, они могут самостоятельно решать многие вопросы, мы сегодня, наверное, просто не имеем права.
Я хочу сказать, что даже с учетом финансовой помощи, которая оказывается из вышестоящих бюджетов, в подавляющем большинстве в муниципальных образованиях это подтверждается аналитикой, которую проводят многие наши финансовые органы и общественные организации, и финансовые институты, подтверждает о том, что у них достаточно ресурсов только на выполнение функций по выплате заработной платы с начислениями и оплату коммунальных услуг бюджетным организациям. И конечно, на развитие остаётся, мало что остаётся, а иногда и ничего не остаётся.
И факт тот, что в целом бюджеты местного самоуправления составляют всего 16 процентов от общего консолидированного бюджета страны и менее половины консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации тоже как раз свидетельствует о том, что сегодня переносить основные функции, которые конституционно закреплены за гражданами на исполнение местных бюджетов, становится достаточно проблематично. Эти вопросы надо продолжать решать.
Хочу сказать, что, конечно, цифры в среднем не отражают в полном объеме ситуацию в разных муниципальных образованиях, они слишком разные. Это подчеркнул президент в своём Бюджетном послании, когда обратил внимание, что степень дифференциации налогового потенциала и стоимости оказания услуг в регионах и особенно в муниципалах слишком дифференцированная.
Проблемы муниципальных образования нельзя равнять под одну гребенку. У кого-то действительно достаёт средств и на поступательное развитие, а у кого-то едва сходятся концы с концами и решаются проблемы только текущего финансирования. И для таких регионов, для таких муниципальных образований, конечно, большая проблема и привести в порядок жилищно-коммунальное хозяйство, и построить благоустроенные дома, и дать людям положенные им по Конституции социальные гарантии, даже организовать подготовку кадров для муниципальных служб или обеспечить повышение квалификации это тоже становится проблемой.
И поэтому, наверное, вот мы когда говорим о том, что большие остатки неиспользованных средств, это тоже, между прочим, одна из причин в том, что недостаточно ресурсов для того, чтобы выполнить, внести свою долю положенную софинансированию, которая предусмотрена условиями федеральных целевых программ, федеральной адресно-инвестиционной программой, я уже не говорю о том, что участие в инвестиционном фонде практически оно не доступно для подавляющего большинства муниципальных образований.
И поэтому, конечно, депутаты обращают особое внимание на необходимость достичь хотя бы относительного выравнивания уровня бюджетной обеспеченности, и вообще уровня жизни в различных наших муниципальных образованиях в регионах.
Мы неоднократно ставили вопросы о том, чтобы, о необходимости реально оценить расходные полномочия в различных муниципальных образованиях. Мы предлагали принять закон о государственных минимальных социальных стандартах. В прошлом году мы просили правительство установить минимальный уровень финансового обеспечения расходных ... для субъектов и муниципалитетов по социальным направлениям в социальной сфере. А в сегодняшних рекомендациях мы, вот Совета по местному самоуправлению, речь идёт уже о разработке методики хотя бы расчета объема расходных обязательств муниципальных образований, которые связаны с решением вопросов местного значения.
И мы считаем, что это даст возможность более объективно оценить сбалансированность доходных и расходных полномочий муниципалитетов. И, с одной стороны, не допускать иждивенческих настроений, если есть ресурсы и можно зарабатывать при формировании бюджетов, а, с другой стороны, конечно, оказывать необходимую поддержку для выравнивания уровня жизни населения тем муниципалам, у которых ресурсов своих финансовых недостаточно. И решать эту проблему выравнивания можно несколькими путями, увеличивая доходы от налоговых поступлений, увеличивая финансовую помощь из вышестоящих бюджетов, сокращая расходные полномочия или в комплексе решая все эти проблемы.
Поэтому вот те рекомендации, которые вам предложены, там есть, все эти направления присутствуют. В частности, уже прозвучало здесь неоднократно о том, что мы предлагаем ускорить введение налога на недвижимость. Но мы все прекрасно понимаем, что на сегодня мы к этому не готовы. И сегодня сказали, что это хорошо, если к 2001 году его можно будет ввести.
Поэтому, с нашей точки зрения, на сегодня необходимо реформировать, модернизировать земельный налог.
Вы знаете, что именно этот налог может служить основным источником доходов муниципальных образований, но на сегодня основные земли освобождены от уплаты этого земельного налога и именно в результате принятых на федеральном уровне решений. Часть земель вообще не учитывается как объект налогообложения, и чтобы исправить такое положение в наших рекомендациях вы найдёте предложение исключить практику предоставления на федеральном уровне льгот по региональным и местным налогам. А там, где такие решения уже приняты, уже законы наши работают, предусмотреть компенсационные выплаты в бюджеты соответствующих уровней из федерального бюджета.
И, второе, это рассмотреть вопрос о том, чтобы установить хотя бы минимальную ставку налога на землю на все виды земель. И это бы позволило вести полный государственный учёт всех земель и создать побудительный мотив у федеральных органов, для того чтобы включать в хозяйственный оборот те земли, которые находятся у них в госфонде и совершенно освобождены от участия в производстве и, тем более, в доходах.
Кстати говоря, об этом шла речь и на парламентских слушаниях, которые на прошлой неделе провёл наш Комитет по бюджету и налогам.
Конечно, важное значение имеет реформирование имущественных налогов, и мы сегодня говорим о том, что должно быть более справедливое перераспределение налогового бремени, т.е. нужно снижать уровень налоговых изъятий у менее обеспеченных слоёв населения и одновременно увеличивать налогообложение дорогой недвижимости, с тем чтобы этот налог действительно превратить в реальный доходный источник наполнения бюджетов муниципальных образований. Ну и региональных бюджетов, потому что, если юрлица, то они туда вносят.
Комитеты обращают внимание на то, что эти региональные и местные налоги не работают в полном объёме именно потому, что до сегодняшнего времени по ряду причин не определены соответствующие... нет учёта полного этих объектов налогообложения и не оценена их стоимость ни по земле, ни по имуществу. И в ряде случаев это происходит, даже в большинстве случаев, из-за того, что ресурсов особенно у поселений и ряда муниципальных районов даже недостаточно на то, чтобы провести эти работы. И субъекты не всегда могут оказать им такую помощь.
Поэтому эти нерешённые проблемы тянут за собой проблему и недостатков в территориальном планировании, это нельзя своевременно сделать, а отсюда и составление планов социально-экономического развития муниципалитетов. Поэтому одно из предложений депутатов так же предусмотреть в 2009 году средства федерального бюджета на софинансирование расходов, которые бы могли направить на подготовку документов территориального планирования, правил землепользования, застройки и проведения поэтапной паспортизации государственных и муниципальных бюджетных учреждений. Потому что нужно оценить эффективность затрат бюджетов на содержание таких учреждений муниципальных.
Но, справедливости ради, я хочу отметить, что те предложения и инициативы депутатов, которые мы вносим, и по сокращению налоговой нагрузки на производителей в целях улучшения, усиления, как бы подъёма нашей экономики, или на улучшение материального положения граждан, или на выделение дополнительной финансовой помощи бюджетам субъектам. Они в определённой степени находят отклик и поддержку в правительстве.
И я вам должна сказать, что в связи с решениями, которые были приняты в марте 2008 года по увеличению оплаты труда и социальных выплат, уже в проектировках, которые вносит правительство на 2009 и плановый период 2010 и 2011 годов, предусмотрены дополнительные средства и на оплату труда работников бюджетной сферы, и дополнительные средства на индексацию оплаты труда, пенсионного обеспечения, публичных обязательств на уровне инфляции. Кроме того, что радует, предусмотрены дополнительные средства, немалые - 18,7 миллиардов рублей, это увеличение субсидий на оплату жилищно-коммунальных услуг отдельным категориям граждан. То, что мы говорили, компенсационные выплаты, тоже на 6 миллиардов рублей увеличены средства для федеральных органов на уплату земельного и имущественных налогов. И ряд других, даже, например, такой долгоиграющий у нас конкурс, который был, на звание "Самый благоустроенный город России", который уже 10 лет на уровне 100 миллионов рублей формировался, а сейчас он в четыре раза повышается, будет 400 миллионов рублей, которые будут выделяться на этот конкурс.
И другие направления, которые, безусловно, повлияют на улучшение сбалансированности бюджетов регионов и бюджетов муниципальных образований.
Но тем не менее должна вам сказать, что в период весенней сессии нами - законодателями - принят целый ряд поправок в налоговое законодательство, который приведёт к выпадению, относительному снижению налоговых поступлений в бюджеты региональные и муниципальные.
Так, при определении налоговой базы по налогу на прибыль предусматриваются вычеты, которые связаны с созданием налоговых стимулов для осуществления инновационной деятельности. И мы решили поощрить функционирование некоммерческих организаций, которые работают в социально значимых областях.
И вы знаете, что увеличены налоговые вычеты, которые предоставляются физическим лицам. Это на добровольное пенсионное страхование, это предельная сумма от общей суммы вычета на образование и здравоохранение, которая доведена до 100 тысяч рублей. Увеличены вычеты у родителей, у опекунов с 600 рублей до тысячи рублей на каждого ребёнка, и одновременно увеличен совокупный доход налогоплательщика с 40 тысяч до 280 тысяч рублей.
Конечно, депутаты считают своевременными и необходимыми все эти поправки, поддерживают их и активно сами являются во многом их инициаторами. Но вместе с тем, даже по самым скромным подсчётам, последняя норма, о которой я сказала, она повлечёт к выпадению доходов из бюджетов субъектов и местных бюджетов не менее чем, по самым скромным подсчётам, на 40 миллиардов рублей.
И кроме того, вы знаете, что при формировании бюджета на 2009 год всем придётся - и регионам, и муниципалитетам - учитывать неизбежно средства на дополнительные расходы, которые связаны с введением с 1 января 2009 года минимального размера оплаты труда, 4 тысячи 330 рублей, связанные с ростом тарифов на теплоэнергоносители, связанные с ростом инфляционных ожиданий. Они превышают те, которые были первоначально заложены. Наверное, я думаю, что многие регионы всё-таки не оставят без внимания и проблему увеличения заработной платы работникам бюджетной сферы, поскольку председатель правительства озвучил, что для федеральных бюджетников повышается на 30 процентов оплата труда.
Поэтому профинансировать такие дополнительные затраты, конечно, всем субъектам и всем муниципальным образованиям будет, наверное сложно. Поэтому мы посчитали целесообразным предложить правительству ещё раз рассмотреть вопрос об увеличении финансовой поддержки регионов. Я должна сказать, что Фонд финансовой поддержки регионов - это основной источник наших дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности. Министерство финансов прислушалось к нашим замечаниям, внесло поправку и увеличило тот фонд, который был в прошлом году сформирован, утверждён в трёхлетке, на 13 миллиардов рублей. Было 351, сейчас планируется 364 миллиарда рублей.
Но даже при этом, по нашим расчётам, при увеличении этого фонда уровень бюджетной обеспеченности, до которого мы дотягиваем, он снижается. Если в прошлом году мы формировали этот уровень, был 61 процент, то при такой сумме, 364 миллиарда рублей, он составляет 55 процентов. А для высокодотационных регионов вообще 51 процент.
Поэтому нам показалось необходимым, для того чтобы хотя бы сохранить уровень 2008 года, для дотягивания уровня обеспеченности бюджетной, вернуться ещё раз к вопросу. Либо увеличить Фонд финансовой поддержки регионов, либо дополнительно предусмотреть средства, дотации на сбалансированность бюджетов, которые вынуждены будут решать такие очень сложные для себя задачи.
Я хочу сказать, подчеркнуть, что как в случаях помощи и местному самоуправлению, и субъектам Российской Федерации, конечно, речь не идёт о простом увеличении финансовой помощи со стороны федерального центра. Мы прекрасно понимаем, что межбюджетные механизмы способствуют выполнению обязательств государства перед гражданами и одновременно должны создавать стимулы и для поиска и регионами, и муниципалами дополнительных собственных источников доходов. Они должны давать им возможность развивать свою экономику, реализовывать инвестиционные проекты, привлекать средства бизнеса, в том числе малого бизнеса.
Вы знаете, что для него сейчас новые преференции тоже приняты и нашим законом, и указом президента майским. И в конечном счёте, конечно, вести к тому, чтобы увеличился объём и валового регионального продукта, и доходы всех уровней бюджета, которые так необходимы, в том числе и местному самоуправлению. Тем более имея в виду, что сейчас поставлена задача привлечь муниципальные сообщества и в инновационные процессы развития страны. А это предполагает и муниципальные гарантии, и муниципальные залоги, и муниципальные земельные векселя и облигации, и так далее, и всё это требует немалых средств.
Поэтому в рекомендации нашего совета включены предложения и комитета по бюджету, и комитета по местному самоуправлению, и Всероссийского совета местного самоуправления, и муниципального сообщества. Конечно, мы не предполагаем, что все они будут безусловно реализованы. Но нам предстоит очень большая, тщательная совместная работа с правительством, всеми заинтересованными органами и организациями, для того чтобы выработать сбалансированные решения.
Но обеспечить дополнительные доходы и помощь муниципалитетам мы не рассматриваем как самоцель. И мы вполне разделяем позицию председателя правительства, который говорил о том, что наша задача - это подавлять рост инфляции. И необходимость принимать решение по увеличению бюджетных расходов очень взвешенно. Но мы считаем, что наша позиция взвешенная. Потому что она работает и на сегодняшний день, и на будущее. И мы считаем, что если мы вложимся в становление муниципальных образований, в местное самоуправление, то это позволит создать условия и для их полноценного функционирования, и для формирования в ближайшем будущем их нормальной конструкции финансового обеспечения. В результате и ответственности за финансовую политику, которая проводится на местах. И они смогут принять действительно участие полноценное в решении тех задач, которые изложены президентом в его Бюджетном послании в отношении повышения устойчивости национальной экономики.
Эта задача поставлена перед всеми уровнями власти, в том числе и перед муниципальными образованиями. И всемерно помочь им в решении, вам, в решении этих задач это, конечно, в первую очередь, задача, в том числе и законодателей. И мы будем дальше вместе с вами над этой проблемой работать.