АВ 2008г. Выпуск 8 Проблемы финансового обеспечения муниципальных образований и пути их решения на основе повышения эффективности деятельности органов местного самоуправления
Выступление Толоконского В. А., губернатора Новосибирской области
Уважаемые участники расширенного Совета, коллеги!
Я понимаю, что все устали, я постараюсь быть очень кратким. Я не готовился к какому-то системному выступлению, но мне очень интересно было послушать, поучаствовать. Поскольку, конечно мы обсуждаем сегодня очень важные задачи не только сегодняшнего дня, не только сегодняшнего управления, но и задачи, которые во многом будут определять эффективность нашего будущего развития. Вот с этих позиций мне очень важно и понимание и применение 131-го закона. Понятно, что все мы заинтересованы, чтоб этот закон работал, чтобы местное самоуправление укреплялось. Хотя, сразу хочу возразить некоторым выступающим. Я думаю, что мы не очень ещё отдаём себе отчёт о возможностях 131-го закона. Он ещё на самом деле не заработал. В нашем регионе мы не пользовались никаким переходным периодом, у нас поселенческий уровень местного самоуправления, наверно, лет 15 уже. И, тем не менее, я утверждаю, что закон ещё не может быть реализован. Кого ругать, что у нас налог на имущество физических лиц не собирается. Если мы не хотим принять нормальное государственное решение, чтоб этот налог уплачивался. Ничего тут сложного не вижу. Но налоговые органы ничего не хотят делать, и правительство не хочет поправить налоговые органы, а Государственная Дума не очень торопится внести некоторые уточнения в законы по администрированию некоторых налогов.
То же самое по земле. Ну, нет ещё этого ресурса, но это же не значит, что его не будет. Он будет обязательно. И нельзя сейчас взять и всё выплеснуть и закон зачеркнуть, сказать, что у местного самоуправления нет налоговой базы, да нет, мы ещё просто не начали это делать. Потом, я могу уверенно говорить, что в больших городах, где было проще, и была больше история формирования налогового потенциала. Там это уже действует. Вот мэр Новосибирска, я думаю, что в городе Новосибирске налога на землю собирается более четырёх миллиардов рублей. Там на порядки возросли эти сборы, это даёт очень мощный ресурс, ресурс развития, хотя и там далеко ещё не исчерпаны все эти возможности.
Второе. Мы должны понимать, что в нашей огромной стране, стране с миллионными городами и с огромным количеством маленьких деревень, а местные поселения - это деревни (мы как-то так говорим, всё местное самоуправление, муниципалитеты) это деревни, маленькие деревни, в которых живёт 300-400 человек. Вот что такое сегодня основные муниципалитеты. И мы хотим, чтобы во всём этом огромном многообразии была такая финансовая база, что всё, что надо для жизни и для развития, всё чтоб у всех было, притом одновременно с одного и того же дня. Так не бывает. Так не хватит не только нашей экономики, так не хватит экономики гораздо более мощной и сильной.
Мы должны более адекватно, более реалистично подходить к применению (опять не зачёркивать закон), а понимать, что при такой дифференциации типов поселения, при такой дифференциации экономического развития, нам естественно надо пользоваться механизмами перераспределения. Федеральный уровень между субъектами, субъект вынужден между муниципальными городскими округами и районами, а районам мы даём право концентрировать ресурсы развития для поселений. Притом, правда, тут приходится принимать очень много новых законов. Я думаю, что как раз вот одна из проблем, которую надо бы нам Советом рассмотреть, о более активной управленческой практике по применению 131 закона. Мы очень много говорим о конструкции закона, о философии этого закона, и очень мало говорим об управленческой практике, которая позволяет этот закон применять.
Вот мы потребовали сегодня от каждого сельского района, их 30 у нас, сделайте программу развития всего коммунального комплекса по каждому поселению, чтобы было видно, это в этом году сделается, это через год, это через три года. И мы гарантируем вам, что вы получите деньги на эти программы. Но одновременно дать каждой деревне деньги на замену водопровода, котельной, всё, это невозможно. Говорю, сегодня два муниципальных образования, через год ещё два, через пять лет закончим модернизацию.
Но при этом ведь и государственной ещё программы серьёзной нет. Мы говорим сегодня о философии закона о местном самоуправлении, но только делаем первые попытки принять государственную программу развития коммунального, дорожного, жилищного комплекса, на чём базируется местное самоуправление. Вы не представляете, какую сейчас даёт возможность то, что по решению президента деньги мы стали получать на капитальный ремонт жилья. Таких программ надо больше, они должны быть более масштабны, они должны быть менее бюрократичны по своему оформлению. И тогда мы будем решать те задачи.
Я думаю, что если кто серьёзно проанализирует, не будет сравнивать возможности с желаниями и потребностями, а посмотрит динамику, вот принят закон, что было до закона и что стало сейчас, всё-таки, я думаю, увидят и почувствуют, что возможности развития, они возросли. Вот все здесь с трибуны говорили, что возможности развития нет. Не соглашусь с этим.
Когда у меня в бюджете, я был мэром Новосибирска, была одна зарплата и одни дотации ЖКХ, вот тогда у меня развития в принципе не было. Всё, что я зарабатывал больше, я тратил на эту же зарплату и на дотации по коммунальному комплексу. Сегодня у моего последователя зарплаты минимум, коммунальных платежей минимум, дотаций нет, он развивается. И бюджеты тех муниципальных образований, где есть экономика, они развиваются, и развиваются быстрее. И я рад этому. Я говорю: ты - более публичная власть, чем я теперь, тебе надо больше доказывать населению, что ты построил, отремонтировал тут дорогу, тут сквер, тут парк, тут школу. У меня нет таких возможностей, потому что у меня половина бюджета - это зарплата, социальные выплаты. Я обеспечиваю гарантии. А муниципалитет обеспечивать должен развитие среды жизнедеятельности. И такие возможности в законе заложены.
Я не знаю, честно говоря, как решить проблему вот этих деревень. Меня даже не смущает там дотационность. Меня смущает там и рациональность, и абсурдность, потому что на самом деле, вдумайтесь, 80 процентов всех муниципальных образований - почти все деревни, налогового потенциала не имеют даже близко на свою зарплату. Я не говорю ни о каком развитии, какие коммунальные услуги. Вот мы платим зарплату без функций, без экономики, без точных каких-то критериев, но платим. Вот я смотрю, сколько же платим. Всё больше и больше. А реально обеспечить эффективную работу не можем.
Поэтому, конечно, я сейчас ищу здесь выход. Думаю, что укрупнение в каких-то случаях может рассматриваться, но это не выход из положения. Потому что всё-таки мы законы формируем, чтобы людям жилось нормально. И я боюсь, если укрупняются, как бы не потерять ФАП, который должен быть в населённом пункте, как бы не потерять доступность. Потому что каждый гражданин должен... Я всегда приезжаю в район и говорю: каждый человек должен, выйдя на крыльцо, увидеть флаг. Увидеть флаг, увидеть представителя власти и знать, что он может обратиться к власти. Мы не должны гонять человека.
Мы заставляем эти поселенческие советы обслуживать население гораздо больше, чем по закону. Все справки... Я запрещаю, если я слышу, что население ездит куда-то там к нотариусам, по каким-то конторам, я ругаю местную власть: это вы должны сделать, будучи посредником между населением. И тем не менее я убеждён, что мы должны здесь не ликвидировать местное самоуправление, как сейчас многие делают. Кстати, я убеждён, что очень опасная тенденция есть в регионе, где организованно все подписали соглашение о передаче полномочий районам, и только расписываются в зарплатной ведомости. Это плохо, это аморально, если хотите. Но я убеждён, что здесь надо внести дополнения, изменения в развитие закона, упрощающего организацию местного самоуправления в деревне.
Если вы посмотрите финансово-бюджетный отчёт, он пишет в деревне такой же отчёт, как я пишу в огромном субъекте Федерации. Тома. Если сейчас приехать в деревню, спросить: "Что вы делаете?" - "Отчёт пишем". Все такие же правила. Там такое устроили, там такие эти бюджетные правила. Это абсурд.
Давайте сделаем там упрощённую систему, по которой бы мы гарантировали, что власть, избранная народом, там получит средства на обеспечение текущей жизнедеятельности. Что район будет ответственный за то, что даст деньги по программе, разработанной этой деревней, этим муниципалитетом и утверждённый районом на развитие. А субъект Федерации гарантирует это всеми финансовыми ресурсами. Убеждён, что тоже это можно и нужно сделать.
И ещё одна ремарка. Я убеждён, что в местном самоуправлении очень важно постоянно поддерживать самостоятельность и активность местной власти, и, самое главное, местного населения. Я всегда, когда ещё был мэром, в союзе городов спорил: ну чего мы всё время, говоря о местном самоуправлении, говорим о построении органов власти? Почему не говорим об уличных комитетах, о советах школы, там много-много чего ещё, без чего нельзя сегодня представить жизнь.
И, кстати, сегодня вся управленческая система субъекта Федерации тоже уже базируется на общественности. Мы, например, не можем заплатить зарплату учителю без решения совета школы. В каждой школе, их 1 тысяча 200, совет определяет, как платить зарплату. У нас нормативный способ, смет нет, тарифной системы нет. Это общественность решает.
Точно так же будет очень много сделано в здравоохранении, в других сферах. Но при этом мы не должны сильно с государственного уровня давить и на местную власть. Я устал спорить со своими юристами, со специалистами. Я говорю: "Почему я должен устанавливать зарплату местному самоуправлению? Давайте я напишу рекомендации. Почему вы требуете от меня законов?" Они говорят: "Виктор Александрович, откройте 131-й закон. Это наши полномочия, наша ответственность. Мы должны законом области утвердить". Я говорю: "Я против". Это плохо.
Мне дальше говорят: "Вот сейчас критерии оценки, сейчас будем оценивать". Я говорю: "А почему не общественность, избранная власть?" Хорошо, пусть будут ассоциативные организации, у нас они есть, городов, территориальные ассоциации, пусть они ведут по какой-то методике, утверждённой правительством, какие-то оценки. Давайте мы меньше будем бюрократизировать местную власть и больше будем ей доверять. Тогда, я уверен, у нас будет больше развития, больше порядка и, как ни странно может показаться, меньше коррупции. Я желаю вам всех успехов.