АВ 2008г. Выпуск 8 Проблемы финансового обеспечения муниципальных образований и пути их решения на основе повышения эффективности деятельности органов местного самоуправления
Выступление Клыканова А.Б., председателя Государственной Думы Астраханской области
Уважаемый президиум, уважаемые коллеги! Астраханская область, одна из немногих в России, приступила к полной реализации 131-го закона 1 января 2006 года. И мы на своём опыте уже поняли все плюсы и минусы этого закона. Скорее всего, надо воспринимать его не как закон, а как некую идеологию реформирования местного самоуправления. И в этом смысле ему нет альтернативы.
Почему так тяжело идёт реализация? Ответ на самом деле простой: велика наша Россия, много регионов, разнятся они и по экономическому потенциалу, географии, традициям, истории и т.д., и т.д. И поэтому даже сегодня многие предложения, противоположные по сути, одинаково воспринимались бурными аплодисментами, что свидетельствует именно о той разносторонности подходов по всей территории. И я убеждён, что вряд ли здесь допустима какая-то универсальная система, это должен быть более гибкий механизм, который бы учитывал и помощь Федерации субъектам и муниципалитетам, и, безусловно, та самостоятельность, о которой говорил только что мой коллега.
И тем не менее я вернусь к реализации закона 131-го на нашей территории. Как нам кажется, мы в значительной степени имеющиеся, предоставляемые этим законом резервы использовали. Мы упорядочили, безусловно, всё наше региональное законодательство, у нас были для этого предпосылки. Мы конкретизировали и критерии, и полномочия муниципалитетов, и доходные источники. Мы передали в местные бюджеты и сельхозналог, и налог на вменённый доход, и по упрощённой схеме. Мы передали всё, что можно было, по НДФЛ, мы передали половину транспортного налога.
И результаты на самом деле есть, за эти два года реализации закона нам удалось в пять раз сократить разрыв в уровне бюджетной обеспеченности между муниципальными образованиями. К примеру, в 2007 году у одного из поселений собственные доходы в расчёте на одного жителя были 4 миллиона 700 тысяч рублей, а в соседнем, рядом, - 45 рублей. В 100 с лишним тысяч разница. После применения нами отрицательного трансферта эта разница сократилась до 6 тысяч, хорошо, конечно, но совершенно очевидно, что недостаточно.
И поэтому первое из наших наблюдений в смысле регулирования межбюджетных отношений между муниципалитетами выравнивание бюджетной обеспеченности, надо ввести дополнительный отрицательный трансферт, о чём сегодня, кстати, уже говорилось, и мы на этот счёт дали соответствующую законодательную инициативу сюда, в Государственную Думу Российской Федерации.
И здесь же я хотел как раз о спорной теме немножко сказать, об укрупнении. Вы сами видите, насколько для нас всё-таки соседство богатых и бедных налицо. И я, когда слушал предложения Антона Германовича, сразу вспомнил известное произведение "Женитьба Бальзаминова", где главный герой сказал: "Если бы я был царём, я бы сразу издал указ, по которому бедные бы женились на богатых, а богатые - на бедных".
К сожалению, в жизни, наверное, это реализуется очень сложно, единственный путь - это референдум. И предполагать, что по доброй воле люди с очень высокой степенью бюджетной обеспеченности согласятся с кем-то объединяться, наверное, сложно. И тем не менее я бы не отрицал в определённых моментах идею укрупнения муниципалитетов.
И ещё одна иллюстрация. Вот у нас 42, а это из 170-ти почти 30 процентов, муниципалитета, где они все вместе хором не зарабатывают на заработную плату одного своего главы.
Надо разделять близость услуг государственных, муниципальных к людям и близость какого-то конкретного чиновника. Это, наверное, всё-таки разные вещи. И, я думаю, можно не ущемляя людей во всех их повседневных делах, всё-таки кое-где и укрупнять муниципальные образования.
Ещё скажу, что внедрили мы, конечно, методику по оценке финансовой деятельности наших районов. Ещё пока нет государственных стандартов, я сегодня с удовольствием услышал и увидел в рекомендациях, что это в скором времени будет, тем более и указ президента есть. И мы по этой методике сегодня ведем мониторинг качества управления финансовый на уровне районов. Учет доходов, получаемый районами, мы производим ежедневно. А списки юридических лиц с указанием расчетного и фактически поступившего НДФЛ направляем в районы ежемесячно. Мы также ведем мониторинг доходов и направили в районы сведения уже о 300 000, а у нас, хочу обратить внимание, всего миллион населения, информацию о владельцах земельных участков с указанием и кадастровой стоимости, и всех прочих вещей.
И здесь бы хотел сказать по налогу НДФЛ. Вот тот же Антон Германович, которого я только что поддержал, высказал опасение, сможем ли мы администрировать этот налог. Я вас уверяю, что сможем, и с этим справятся абсолютно все, потому что на самом деле надоело выворачивать свои пустые карманы, а мы бы с удовольствием выворачивали бы руки тем, кто не хочет выплачивать этот налог.
Все эти меры и другие в системе дали нам возможность, ещё раз повторяю, оценивать эффективность деятельности муниципальных образований, сравнивать их, поощрять. Для этого нами уже введена, и не первый год, система специальных грантов для районов, для муниципалитетов, даже для поселений. И за три года ситуация изменилась кардинально. У нас управляемость опять же по собственной методике, другой у нас, к сожалению, нет, улучшилась практически в три раза. А в целом собираемость налогов по области у нас сегодня одна из высших в России.
Тем не менее, что нам мешает в этом смысле продвигаться дальше? Вот при детальной работе с информационными базами федеральных служб, налоговых, кадастровых палат, Роснедвижимости, БТИ, ГАИ и так далее, мы столкнулись с невозможностью получить некий суммарный результат, чтобы оценить и чтобы двигаться дальше, понимать, где мы на самом деле находимся из-за того, что совершенно не стыкуется программное обеспечение. Казалось бы, да, вроде бы вопрос нигде не звучит, он очевидный, но те, я ещё раз повторяю, кто занимается, на себе всё это ощутили. Я думаю, что будет правильно, если в этом смысле будет наведен порядок. Либо за базу взять как основную налоговые службы, или, если это невозможно или по каким-то причинам сейчас нецелесообразно, то найти всё-таки каким-то другим образом возможность адаптировать эти программы для того, чтобы администрирование налогов было лучше. Я убежден, что это пригодится всем.
Мы добились, как и коллеги из Новосибирской области, что у нас сегодня у всех 170-ти муниципальных образований области разработан план социально-экономического развития. И мы тем самым не только уточнили существующую налоговую базу, главный, пожалуй, смысл мы вкладывали при проведении этой работы в то, чтобы стимулировать муниципалитеты к развитию собственного экономического потенциала. И я вас уверяю, мы убедились, привлекали к этому, кстати говоря, и ученых, и студентов, и самих жителей, которые помнят какие-то традиции и пытаются что-то возродить. На самом деле очень любопытная и не бесполезная, я вас уверяю, работа.
Мы пошли дальше. Мы стали проводить экономические форумы на уровне муниципалитетов, тем самым не только обучая руководителей муниципалитетов, приучая их к принятию их экономических решений, но и получаем совершенно конкретный эффект, потому что уже и соглашение и договоры заключаются и так далее и так далее. Вы знаете, мы, наверное, далеко не всё у себя в области сделали, для того чтобы повысить финансовую устойчивость муниципальных образований местного управления в целом, но я вас уверяю, и поверьте, что сделали на самом деле очень много. И, тем не менее, по-прежнему, самой главной проблемой и болезненной остаётся - это несбалансированность муниципальных бюджетов, о чём сегодня говорили. У нас этим страдает 173 муниципальных образования из 177. Ну и насколько я представляю для большинства регионов эта ситуация типичная. Предложение, которое мы передавали по дополнительным нормативам, отчислениям налоговым, штрафам, субвенциям и так далее и так далее, и всё это обсуждалось на многих уровнях. Я к великому своему удовольствию увидел продолжение этих предложений в сегодняшних рекомендациях. Но, к сожалению, пока мы работаем в тех условиях, которые есть. И совершенно очевидно, что необходимым условием финансового оздоровления муниципальных образований, является сокращение количества дотационных субъектов Федерации. За последние три года их количество только увеличилось. В этой связи несколько конкретных предложений. Я уже говорил о пользе отрицательного трансферта на уровне муниципальных образований. Наверное, то же самое было бы целесообразно сделать во взаимоотношениях субъект и Федерация. И надо, наконец, сделать справедливую методику дотаций на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности. Она должна поощрять тех, кто трудится эффективно и, безусловно, не потакать тем, кто явно не дорабатывает и рассчитывает на помощь Федерации.
Мы в этом отношении сделали очень много всевозможных расчётов, сравнений различных регионов. И то, что я вам сейчас сказал по поводу методики, поверьте, это выстраданное. Мы говорили об этом очень много и в Минфине, Минрегионе. В Минрегионе мы нашли большее понимание.
Я вот в этой связи только одно рационализаторское предложение. У нас из федерального бюджета на кредиты было отпущено в прошлом, в этом году порядка 10 миллиардов рублей. Это практически ничего, только Астрахань взяла один миллиард и взяла бы ещё больше, если б дали. И порядок получения очень сложный. В целом по России взято 262 миллиарда, причём субъекты куда пошли? Конечно в коммерческие банки. Мы не поленились посчитать, более 25 миллиардов было заплачено именно банкам. Предложение такое. Ну, давайте будем кредитоваться из той части профицита, который есть. И более 25 миллиардов останется в бюджетной системе России. Я благодарю вас всех за внимание. Убеждён, что сегодняшнее обсуждение, безусловно, продвинет реализацию этого закона, как и реформу всего местного самоуправления значительно вперёд.
Спасибо.