АВ 2008г. Выпуск 8 Проблемы финансового обеспечения муниципальных образований и пути их решения на основе повышения эффективности деятельности органов местного самоуправления
Выступление Шипова В.В., директора Департамента государственного управления и местного самоуправления Правительства Российской Федерации
Уважаемые коллеги! Я остановлюсь на том, что ожидает. Но буквально несколько таких важных моментов, которые для понимания важны, потому что возникают вопросы. Но прошу иметь в виду, что то, что я, например, мог себе позволить сказать, когда я был мэром, это одно. То, что мог сказать, когда был главой Конгресса муниципальных образований - другое, замминистра - треть, а сейчас - четвёртое. Поэтому, если вы услышите какие-то отличия и в том, что я говорил раньше, это значит, что просто нужно это трактовать.
Итак, уважаемые коллеги, первое. Следует однозначно сказать, что мероприятие замечательно тем, что оно не формально. Много мероприятий сейчас проходит, но многие проходят для галочки. Здесь, как вы видите, очень живая, очень действительно толковая, очень целенаправленная атмосфера.
Но по некоторым вопросам. Отрицательный трансферт. Коллеги, отрицательный трансферт, против которого боролись последние 5 лет, за отрицательный трансферт боролись предыдущие 15 лет, потому что это единственный механизм, который вообще позволяет создать условия стимулирования наращивания бюджетов муниципальных образований и местных бюджетов. Он однозначно нужен, и можно говорить совсем о другом, правильная постановка вопроса - глубина этого отрицательного трансферта. С какого уровня начинать изымать и сколько изымать, вот в чём вопрос. И вот здесь предложения возможны, их нужно давать и делать, и о них говорить я должен. Как только вы скажете, не нужен отрицательный трансферт, всё, на этом самостоятельность местных бюджетов сразу заканчивается просто навсегда. Это единственное условие, при котором это можно было вообще как-то осуществлять. Плохо, как сейчас есть, но тем не менее можно.
Второе. Муниципальная милиция. Вы помните, в 131-ом законе есть охрана общественного порядка муниципальной милиции. И это, между прочим, в Конституции есть. Эта норма не действует, если вы помните, 122 федеральным законом она приостановлена до принятия решения и принятия закона. Любая муниципальная милиция, либо новый закон "О милиции". И пока этого закона не будет, ничего не изменится. Это пока простая норма.
Совершенно непростой вопрос, он политического характера, как обычно. И какое будет принято решение, в конце концов, когда будет принято решение, тогда этот пункт начнёт развиваться. Сейчас бессмысленно вопрос ставить. По закону с вас никто сейчас спросить не может.
Мало того, по всей вообще милиции, не только милиции общественной безопасности, вы знаете, что тем же 122-м законом 154-й статьёй 11-м пунктом всё разграничено (и доходы, и расходы), а вот это полномочие, оно не разграничено. Оно зафиксировано как есть пока. Невозможно было тогда отделить, разобраться и как-то, что-то реконструировать. Время тогда не настало, сейчас об этом уже можно говорить. Но пока всё зафиксировано, кто, что финансировал, тот и финансирует, несмотря на то, что произошло разграничение полномочий. Это вопрос, который пока не разграничен, сохранён вот так. То есть это тоже время.
Следующий. Противоречие по поводу контрольного органа. На всякий случай, это просто маленькая ремарка. Относительно этой нормы неприменимо к контрольным органам. А вообще, если какой-либо иной закон внёс себе что-то, базовый, да, возлагая полномочия на органы местного самоуправления, в частности, осуществление внешнего контроля. Пожалуйста, не вопрос. Тогда, пожалуйста, финансируйте за счёт субвенций из федерального бюджета. Иначе это не правильно. Иначе это нарушение базовых принципов разграничения полномочий. И то, что сейчас есть возможность или право органов местного самоуправления, иметь или не иметь контрольный орган, это право и должно сохраниться. Бюджетный кодекс надо тогда приводить в соответствие, а не менять 131 закон. Это по принципу, не важно этого вопроса касается подход, или какого-либо другого.
Минимальные социальные стандарты. Коллеги, вопрос древний, как мир. Да, по простому, по арифметике надо посчитать всё, что нужно, и потом каждому, что нужно дать. Подход совершенно невозможный к реализации. Когда было разграничение полномочий, и соответственно закрепление доходных источников в соответствии или пропорционально, условно говоря, расходным полномочиям, которые получились в результате перераспределения. Потому что то, что на самом деле требуется для реализации полномочий за каждым уровнем власти, не просто в разы, в порядки выше, чем консолидированный бюджет Российской Федерации, который мы тогда имели, и сейчас ещё имеем. То есть если идти по этому принципу, то просто у всех будет одна сотая того, что должно быть.
Поэтому на этот уровень бессмысленно считать. Поэтому пошли по простому варианту тогда. Вот фиксируем то, что у нас было, сложившаяся по факту, как 120 федеральный закон принимался после 131-го и 95-го. Он принимался просто. Вот те полномочия, которые перешли с уровня на уровень, были за муниципалитетами, перешли на регионы. Были на региональном, перешли на местный. Вот сколько фактически это составляло по факту, за последние три года в среднем выровняли, с учётом дефляторов, столько и перераспределили в доходных источниках. И таким образом произвели искусственные расчёты. Так это всё было и закреплено.
Но вы прекрасно знаете, что перекосы и диспропорции между доходами и расходами в те времена в 90-е годы и потом она была чрезвычайно велика. Но поскольку другого механизма не было, она, безусловно, сохранилась. Она сейчас сглаживается и выравнивается за счёт того, что общий уровень доходов в связи с тем, что страна начала развиваться. Вот она снижается, эта дифференциация. А по принципу, да, можно говорить о том, что сейчас уже настало время пересмотреть и ввести механизмы и элементы корректировки тех принятых решений. Тогда по-другому было нельзя. Сейчас уже это можно делать.
Поэтому в принципе должен быть пункт, потому что это справедливо. То есть против этого никто не возражает. И совершенно бессмысленно винить Силуанова в том, что он как бы не пошёл на встречу. Если бы он пошёл на встречу, он дальше пошёл бы работать в другое место, вы же понимаете. Потому что позиция Минфина, она в этом плане определена интересами. И когда мы говорим о том, что у правительства разные мнения по разным вопросам, это не у правительства, а у федеральных органов исполнительной власти, это совершенно естественно, потому что у них должны быть разные мнения, потому что у них разные цели, разные предметы интересов.
У Минфина, максимально сохранить федеральный бюджет, чтобы он был максимальным, вот это его задача. А у других, у Минрегиона - сделать так, чтобы механизмы, в том числе и межбюджетного регулирования, делали возможным хорошую жизнь и развитие регионов и местного самоуправления в том числе. То есть разные задачи, поэтому разные интересы - это естественно. И в рамках правительства должна вырабатываться консолидированная позиция, и в рамках этих разных позиций должны приниматься правильные для страны решения. И в этом роль и задача правительства.
Далее. Из самого, самого важного. По поводу укрупнения муниципальных образований. Идеологически поселения и районы, тот конфликт или противоречия, которые между ними существуют, совершенно ничего не ново. Когда создавалась сама по себе модель, и разрабатывался 131 закон, всё совершенно было известно. И ровно как есть у нас в рамках этого закона, субъекты, которые работают хорошо и развивают местное самоуправление, ровно также есть и муниципальные районы, в которых поселение и районы составляют одно целое в рамках той идеологии, которая в законе предусмотрена. Но суть не в этом. Суть в том, что, безусловно, укрупнением просто так ничего не добиться. Мало того, у нас стояла минимальная норма, как вы помните, в среднем ориентация 1000 человек. Дальше границы муниципальных образований. В каждой деревне у нас организуется поселение. У нас поселение - совокупность населённых пунктов, как вы помните. Если в населённом пункте больше 1000 человек, то как правило, должно быть уже муниципальное образование, но к нему ещё деревни, может быть и десяток и полтора.
Территориальное обязательство, право и возможность установления оптимальной, рациональной организации, что было у субъектов Российской Федерации, потому что всё было объяснено, всё было изложено. То есть возможность такая была. И сейчас есть, но уже только с учётом мнения населения.
Коллеги! Основные вопросы связаны, конечно, финансовая основа - это самая главная проблема, имущество - это вторая проблема. На третьем месте у нас проблемы связанные с территориальными основами. И на четвёртом месте, в принципе, вот та система, которая сейчас называется "оценка эффективности деятельности органов власти, органов местного самоуправления". Это я уже сразу по поводу того, что ожидать, что будет. Принципиально иная ситуация на сегодняшний день заключается в том, что Министерство регионального развития, из которого я совсем недавно переместился в правительство, совершенно чётко подготовило уже те постановочные вопросы, которые заявило для обсуждения, сначала на совещании у председателя правительства, с рассмотрением потом на правительстве, на заседание Правительства Российской Федерации, имея в виду принципиально иной подход. Вот эти все вопросы, они висят уже почти два десятка лет.
Я прекрасно помню, как я в 1991 году, в рамках Союза российских городов, выступая, говорил: смотрите, какой бюджет развития должен быть у города. Не только нет бюджета развития, нет бюджета текущего содержания. Потому что заработная плата превышает общий уровень доходов в те времена. И сейчас мы говорим: посмотрите, нет фактически.
То есть, по сути, вопрос не решён. Конечно, ситуация экономически значительно изменилась. Поэтому, на самом деле, конечно, совершенно нельзя сравнивать эти два периода. Но на самом деле, принципиально эти вопросы остались нерешёнными.
Так вот таких вопросов существует достаточное количество. Вот все эти вопросы сейчас сформулированы и предполагается по ним принять решение, чтобы никому не морочить голову и всем явно сказать, что это будет вот так, а это будет вот так.
Все говорят: вот, а что мы будем делать с переходным периодом, продлять его ещё на 10 лет, да, сохраняя передачу полномочий от поселения, муниципальным районам или будем его, в конце концов, заканчивать?
Чтобы не было вот таких вопросов, принять окончательное решение и сказать: будет вот так вот. Да, будет модель, которая установлена 131 законом. Или, нет, в конце концов, давайте мы ликвидируем поселения, вернемся к территориальной модели организации и скажем, что всё, что мы делали до этого, это глупости.
На самом деле, по опыту вот этих лет, нет ни одного признака или показателя того, что где-то в чём-то что-то было не учтено, за исключением того, что было отрегулировано ещё поправками, или будет сейчас отрегулировано поправками, которые носят уже совершенно не глубокий характер, а больше технический, но весьма и весьма мелкий, за исключением нерешения вопросов финансовых основ, за исключением, да, несбалансированного разграничения доходных источников и расходных полномочий. Вот все остальные вопросы... С этим все принципиально согласны, потому что бывает бессмысленно.
Доказать расчётами это, безусловно, не получится, потому что доказывать нечего. Исходный принцип формирования вот такой доходной базы, закрепленной за каждым уровнем бюджетной системы, вот он был такой, и тогда можно было бы только так, и это понятно. Сейчас нужно просто в рамках этой ситуации актуализировать, пересмотреть подход и посмотреть, что можно сделать. Это по перспективам решения.
Это чрезвычайно важно. По каждому такому вопросу, который уже тянется ни один год и непонятно, в какую сторону пойдёт развитие, наконец, принять решение, дать определённость и двинуть с мёртвой точки многие вопросы, которые, с моей точки зрения, совершенно созрели для того, чтобы иметь положительное решение.
В этой ситуации я знаю положительные совершенно отношения к подобному подходу на уровне руководства правительства, и председателя правительства, и заместителей, и я думаю, что вот это очень серьёзный шанс, говоря о том, что у нас есть реальные возможности в этом году, и не просто там в конце года, я думаю, что принципиально получить решение по этим вопросам в ближайшие 2-3 месяца, а до конца года, безусловно, в связи с этими решениями, и в связи с теми поправками, которые на сегодняшний день уже совместно с Государственной Думой и с Комитетом по местному самоуправлению, и Советом Федерации, и Министерством регионального развития в настоящее время уже в значительной степени подготовлены.
Безусловно, они найдут отражение в очередном федеральном законе, который в октябре мы предполагаем, может быть, максимум, в ноябре будет принят, который с одноимённым названием изменит законодательные акты в сфере совершенствования в разграничении полномочий.
Так вот это первый аспект, который с этим связан. Там же и земля, совершенно всем известный вопрос. Не разграничена, с одной стороны, и муниципальные между районами и поселениями. И эти проблемы совершенно известны. И решения, которые принимались вот таким образом несколько лет назад, принимались. Но вот в ту давность они были приняты вот так. Сейчас это можно уже смотреть и принимать по-другому, рационально, равно как и по имуществу.
Но здесь немножко полегче, потому что здесь обязательства - только 131 закон, и понятно, откуда всё это нарисовалось. Я могу определенно сказать по подходу, что сейчас срок 1 января 2009 года по поводу перепрофилирования и отчуждения муниципального имущества, которое не участвует в решении вопросов местного значения, как минимум, этот срок будет перенесён.
Либо этот вопрос будет решён ещё более либерально, это совершенно определенно, мы до этого уже договорились. Поэтому вот эта проблема будет снята, равно как и будет продлен или перенесён срок по поводу установления границ в соответствии с Градостроительным кодексом. То есть, ещё на 2 года мы продлим совершенно понятные проблемы, потому что невозможно профинансировать, потому что денег этих нет.
Поэтому это будет продлено, потому что жить так можно пока. Но а сейчас с учетом того, что, в принципе, уже близится решение, при котором федеральная помощь, то есть помощь из федерального бюджета и для разработки границ в соответствии с Градостроительным кодексом и генерального плана и схем территориального планирования. Правильно поставлен вопрос о том, что схему территориального планирования тоже не на что делать, генеральный план для сельских поселений. Это справедливый вопрос.
Поэтому перспектива решения этих вопросов вот здесь достаточно отчётлива. И в этой связи ответ на записочку по поводу пункта 1.3 рекомендаций. Да, это совершенно реально решение этого вопроса.
Далее. Коллеги, вот очень важный момент. Изначально система местного самоуправления ориентирована на то, что в рамках прошедшего эволюционного периода созревания, становления и развития систем, стимулирование деятельности органов местного самоуправления несколько иное, потому что там люди без этого жить не могут. И те, кто идёт уже работать в эти органы, они уже на это ориентированы.
У нас это немножко по-другому. И действенным механизмом работы органов местного самоуправления, но не только местного самоуправления, и региональных органов государственной власти является система, которая заставляет мотивировать и стимулирует.
И вот такую систему сейчас пытается создать правительство, президент, пытаются создать с помощью оценки установления показателей, оценки эффективности деятельности и поощрение грантами. Пока то, что сделано на данный момент, ещё очень далеко от совершенства.
Впрямую, вот так если запустить работать ещё, почти не будет, или будет работать, но где-то не туда, где-то... То есть работа здесь предстоит ещё большая. Задача заключается в очень простой вещи. Создать такую систему, при которой руководитель органа местного самоуправления, глава муниципального образования, все его работники были бы заинтересованы в том, чтобы то, что они делают, делалось максимально эффективно. И населению могли бы предоставить совершенно иные услуги, и внести совершенно иной вклад в развитие своего муниципального образования.
Речь идёт о том, чтобы придумать такую систему, которая была бы максимально проста, и максимально эффективна. Может быть даже конкурс надо объявить по этому среднему муниципалу. Может быть.
Короче, любые предложения пока принимаются без конкурса. А если, например, Комитет по вопросам местного самоуправления Думы или вообще Федерального Собрания объявит такой конкурс, это было бы полезно. Потому что есть заинтересованность у руководства страны и у правительства создать системы, которые работают, а не которые формально для чего-то действуют. Для того, чтобы действительно жизнь у нас становилась лучше.
Коллеги, вот это максимально коротко, что я смог. Если вопросы, да, давайте.
Из зала. Виталий Валентинович, коротко. Ваше отношение к 53-му закону ... Кроме минусов он ничего не дал, по всем направлениям: по инвесторам, по экономике, по времени прохождения людей по инстанциям, он дал одни минусы.
Шипов В.В. Ну, какое моё отношение может быть к закону, который дал одни минусы? Соответствующее. Я его не писал и не принимал участие в его принятии.
Из зала. Уважаемый Виталий Валентинович, вот недавно на правительстве рассматривались основные направления налоговой политики на 2009 - 2011 годы. И там одним из пунктов было, значится, вернее, консолидированная налоговая отчётность по налогу на прибыль. Вот что это значит? У нас вызывает это определённые опасения, и вопросы. Не случится ли таким образом, что все те предприятия, которые будет поручено составлять эту консолидированную налоговую отчётность, сконцентрируется в столицах, а нам на места в регионы будут поступать отчисления. Ну, в зависимости, может быть, от численности работающих, или от стоимости среднегодовых основных фондов предприятий. Это что опять будет централизация этого налога? А как же тогда, если мы сейчас ведём речь о том, что полтора процента должно пойти муниципалам, что мы будем получать у себя на территориях? Я вижу здесь только минимизация этого налога, а у него и так уже сейчас очень много налоговых льгот и вычетов будет по налогу на прибыль. Это первый вопрос.
А второе. Как же тогда это увязать с Указом президента "Об оценке эффективности деятельности исполнительных органов власти"? Как тогда региональные власти смогут повлиять на увеличение экономического потенциала у себя на территории и увеличение налоговой базы? Вот, пожалуйста, ответьте мне на эти вопросы. Спасибо.
Шипов В.В. Я могу сказать по подходу, что в тех предложениях, которые сейчас заложены, ещё в дорабатываемой концепции совершенствования региональной политики, содержатся полностью противоположные тому, что вы сказали, подходы, которые ориентированы на, безусловно, сохранение, и оставление, и закрепление налогов на территориях. И совершенно исключение таких процессов, о которых вы говорили.
Мало того, там, конечно, есть предложения и по уплате НФДЛ по месту жительства, а не по месту работы. Такие предложения там есть.
Из зала. Виталий Валентинович, у меня вот такой вопрос.
У нас сейчас в регионе происходит такой процесс, когда на уровень муниципального района всё больше и больше, ну, спускается даже не делегированных госполномочий, как бы ощущается дефицит государственной власти на уровне территории, территориального района, муниципального района. И сейчас начинаются такие разговоры, что когда принимался федеральный закон номер 131, была сделана системная ошибка, и вот двухъярусная такая система муниципальных образований принята. Лучше бы, говорят, делегировали госполномочия на уровень муниципального района... ну, сейчас, тогда это был просто административный район. А все остальные полномочия делегировали на уровень муниципального поселения.
Появляется много аналитических материалов такого рода. У вас отношение к этому как складывается?
То, что сейчас передаются на уровень муниципальных районов полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а где-то и непосредственно федеральные полномочия, это процесс совершенно управляемый, регулируемый. И вот сейчас, в рамках мониторинга, вот здесь мы можем всё что угодно делать: говорите, как это лучше сделать.