АВ 2008г. Выпуск 8 Проблемы финансового обеспечения муниципальных образований и пути их решения на основе повышения эффективности деятельности органов местного самоуправления
Рекомендации
Совета по местному самоуправлению
при Председателе Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации на тему Проблемы финансового обеспечения муниципальных образований и пути их решения на основе повышения эффективности деятельности органов местного самоуправления
от 3 июля 2008 года
(приняты за основу)
Совета по местному самоуправлению
при Председателе Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации на тему Проблемы финансового обеспечения муниципальных образований и пути их решения на основе повышения эффективности деятельности органов местного самоуправления
от 3 июля 2008 года
(приняты за основу)
Cовет по местному самоуправлению при Председателе Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации (далее - Совет) отмечает, что в целях обеспечения устойчивого и комплексного социально-экономического развития муниципальных образований необходимо как решение проблем финансового обеспечения муниципальных образований, так и повышение эффективности деятельности органов местного самоуправления.
При этом решение указанных задач становится еще более актуальным в условиях окончания переходного периода реализации Федерального закона от 6 октября 2003 г. 131-ФЗ Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации (далее - Федеральный закон).
Для повышения эффективности деятельности важной задачей органов местного самоуправления является переход к бюджетированию, ориентированному на результат, что должно привести к увеличению объема и улучшению качества предоставляемых населению муниципальных услуг.
Правовая основа для осуществления оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления заложена в статье 18.1 Федерального закона и Указе Президента Российской Федерации от 28 апреля 2008года 607 Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов .
Установление критериев оценки эффективности деятельности будет стимулировать органы местного самоуправления к внедрению прогрессивных методов управления и хозяйствования в экономике и социальной сфере муниципальных образований.
Повышение эффективности деятельности органов местного самоуправления невозможно без создания эффективной системы управления муниципальными финансами. В этих целях Правительству Российской Федерации поручено разработать и утвердить до 1 сентября 2008 года перечень дополнительных показателей оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов, в том числе показателей, необходимых для расчета неэффективных расходов местных бюджетов.
Основным условием перехода муниципальных образований к бюджетированию, ориентированному на результат, является обеспечение сбалансированности местных бюджетов на основе реальной оценки финансового положения муниципальных образований.
По данным Минфина России за 2007 год, 59% местных бюджетов исполнены с профицитом, 36% - с дефицитом и только 5% сбалансированы по доходам и расходам.
Вместе с тем наличие значительной доли профицитных местных бюджетов не свидетельствует о достаточности их доходов для решения вопросов местного значения, поскольку мониторинг финансового положения муниципальных образований проводится Минфином России на основе данных годового отчета об исполнении консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации. В этих данных отражаются только фактически произведенные расходы местных бюджетов, но не учитываются реальные потребности органов местного самоуправления в финансовом обеспечении возложенных на них полномочий по решению вопросов местного значения.
При этом на федеральном уровне отсутствуют методики определения реальных финансовых потребностей муниципальных образований при решении вопросов местного значения.
В период с 2005 по 2007 год произошло расширение перечня вопросов местного значения для всех типов муниципальных образований, что привело к увеличению объема расходных обязательств муниципальных образований.
Однако доходная база местных бюджетов в связи с решением органами местного самоуправления указанных вопросов не была увеличена.
Учитывая изложенное, нельзя сделать вывод о том, что расходные обязательства муниципальных образований по решению вопросов местного значения в целом обеспечены доходными источниками. При этом на федеральном уровне необходимо разработать методические рекомендации для органов местного самоуправления по установлению стандартов предоставления муниципальных услуг населению и порядку формирования муниципальных заданий.
Согласно данным Минфина России, общий объем расходов местных бюджетов в 2007 году составил 1933,8 млрд. рублей, что выше уровня 2006 года на 27,9%, или 422,4 млрд. рублей, в том числе расходы на решение вопросов местного значения - 1372,2 млрд. рублей, или с ростом к уровню 2006 года на 27,8%, или 298,2 млрд. рублей.
В связи с повышением с 1 января 2009 года минимального размера оплаты труда до 4330 рублей в месяц и переходом к отраслевым системам оплаты труда субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям потребуются дополнительные финансовые средства для исполнения соответствующих расходных обязательств субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.
В настоящее время исполнение расходных обязательств муниципальных образований обеспечивается в основном за счет предоставления финансовой помощи местным бюджетам из бюджетов субъектов Российской Федерации. По данным Минфина России за 2007 год, только в 16,6% местных бюджетов доля межбюджетных трансфертов (без субвенций) и доходов от федеральных и региональных налогов, переданных по дополнительным нормативам отчислений, в собственных доходах местных бюджетов составляла менее 10 процентов. В 64,4 % местных бюджетов указанная доля составляла более 50%, в том числе в 47,6% местных бюджетов - свыше 70%.
В условиях окончания переходного периода важно создать систему стимулирования муниципальных образований к развитию собственной доходной базы местных бюджетов, в первую очередь, к росту налогового потенциала соответствующих территорий, к повышению собираемости местных налогов.
В 2007 году, по данным Минфина России, налоговые доходы составляли 45,1 % (517 млрд. руб.) в структуре доходов местных бюджетов. При этом в общей сумме налоговых доходов местных бюджетов основную долю занимали отчисления от налога на доходы физических лиц - 66,8 %, а доходы от местных налогов составляли лишь 12,3 % (63,7 млрд. руб.), в том числе земельный налог - 11,3 %, налог на имущество физических лиц - 1,1 %.
В связи с этим важное значение имеет введение новых местных налогов, увеличение нормативов отчислений от федеральных и региональных налогов в местные бюджеты, усовершенствование порядка взимания земельного налога и налога на имущество физических лиц, а также расширение налогооблагаемой базы по данным налогам.
Необходимо продолжать создание законодательных, экономических и организационных условий для формирования полноценной системы муниципальных финансовых органов.
Внедряемая в настоящее время система оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления неизбежно столкнется с отсутствием достоверной муниципальной статистики для анализа экономического положения муниципальных образований и прогнозирования их социально-экономического развития.
Полагаем, что Правительство Российской Федерации должно создать организационные и правовые условия для ведения качественного и достаточного по объему информации мониторинга финансового состояния муниципальных образований, создания эффективной системы информационного и методического обеспечения муниципальных образований на основе укрепления их взаимодействия с органами статистического учета и налоговыми органами.
Совет считает необходимым:
1. Рекомендовать Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации:
1.1. Предусмотреть в Федеральном законе О федеральном бюджете на 2009 год и на плановый период 2010 и 2011 годов средства на софинансирование расходов местных бюджетов:
- по учету, инвентаризации, оформлению технической документации на земельные участки и муниципальное имущество;
- по составлению генеральных планов поселений, правил землепользования и застройки территорий, документации по планировке территорий;
- на профессиональную переподготовку и повышение квалификации депутатов и выборных должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих;
- на поощрение большего числа субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, добившихся существенного улучшения качества управления общественными финансами, а также на формирование у них стимулов для проведения реформы местного самоуправления;
- на проведение поэтапной паспортизации государственных и муниципальных бюджетных учреждений в целях оценки эффективности затрат бюджета соответствующего уровня на содержание конкретного бюджетного учреждения;
- на модернизацию объектов коммунальной инфраструктуры муниципальных образований (теплоснабжения, электроснабжения, водоснабжения, газоснабжения и водоотведения, канализации), а также на проведение капитального ремонта зданий и объектов муниципальной собственности в сферах образования, здравоохранения, культуры, физической культуры и спорта.
1.2. Ускорить принятие проекта федерального закона 51763-4 "О внесении изменений в часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации и некоторые другие законодательные акты Российской Федерации (в части введения местного налога на недвижимость) при условии установления системы налоговых вычетов в целях сохранения налогового бремени в отношении малообеспеченных граждан на существующем уровне.
1.3. Принять федеральный закон, исключающий требование об осуществлении органами местного самоуправления отчуждения или перепрофилирования муниципального имущества до 1 января 2009 года, установленное в Федеральном законе, а также указывающего на необходимость установления в качестве одного из показателей оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления использование ими имущества в соответствии с его целевым назначением, установленным в Федеральном законе.
2. Рекомендовать Правительству Российской Федерации:
2.1. Рассмотреть возможность внесения в Бюджетный кодекс Российской Федерации и иные нормативные правовые акты о бюджетных правоотношениях изменений, предусматривающих:
- установление механизмов выравнивания бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации исходя из необходимости достаточного финансового обеспечения полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления муниципальных образований по реализации конституционных гарантий, касающихся предоставления гражданам общественных услуг в сферах образования, здравоохранения, культуры, в социальной сфере,
- увеличение нормативов отчислений от федеральных налогов и специальных налоговых режимов, закрепленных за местными бюджетами на постоянной основе, на развитие налоговой базы которых могут влиять органы местного самоуправления (от налога на доходы физических лиц, от единого налога, взимаемого в связи с применением упрощенной системы налогообложения);
- введение механизма стимулирования органов местного самоуправления к повышению собираемости местных налогов путем увеличения объема межбюджетных трансфертов, направляемых из регионального бюджета в местные бюджеты, при превышающей средний уровень по субъекту Российской Федерации доле местных налогов в собственных доходах местного бюджета конкретного муниципального образования;
- расширение использования механизмов поощрения муниципальных образований, обеспечивающих реализацию приоритетных национальных проектов и программ социально-экономического развития;
- усовершенствование системы муниципального финансового контроля, разграничение функций по контролю и надзору, запрет на проведение финансового контроля и надзора в отношении одного объекта одновременно контрольными органами различного уровня публичной власти;
- увеличение с 10% до 20% доли финансовой помощи из бюджетов субъектов Российской Федерации местным бюджетам, при превышении которой органы местного самоуправления не смогут самостоятельно устанавливать расходы на оплату труда выборных должностных лиц местного самоуправления и муниципальных служащих, а также определение указанной доли финансовой помощи без учета целевых поступлений из федерального бюджета в соответствии с федеральными целевыми программами и субсидий из Фонда содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства;
- снижение минимальной стоимости оценки инвестиционного проекта для финансирования его за счет средств Инвестиционного фонда Российской Федерации;
- установление возможности использования остатков бюджетных средств на счетах местных бюджетов на начало очередного финансового года не только на финансирование дефицитов местных бюджетов, но и на финансирование в текущем финансовом году расходных обязательств муниципальных образований по решению вопросов местного значения;
- установление обязанности Российской Федерации и субъектов Российской Федерации компенсировать расходы местных бюджетов, возникающие в связи с недофинансированием ими переданных органам местного самоуправления государственных полномочий;
- предоставление права (а не установление обязанности) органам местного самоуправления поселений на перечисление субсидий на решение вопросов межмуниципального характера из бюджетов поселений в бюджеты муниципальных районов, представительные органы которых состоят из глав поселений и из депутатов представительных органов поселений, входящих в состав муниципального района.
2.2. Рассмотреть вопрос о целесообразности включения в Бюджетный кодекс Российской Федерации отдельных положений Федерального закона от 20 августа 2004 г. 120-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений", устанавливающих особенности формирования и утверждения проектов бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов на 2006-2008 годы.
2.3. Рассмотреть возможность внесения в Налоговый кодекс Российской Федерации и иные нормативные правовые акты о налогах и сборах изменений, предусматривающих:
- установление 1,5 % размера ставки налога на прибыль организаций, по которой налоговые поступления зачисляются в бюджеты субъектов Российской Федерации при условии зачисления их части в местные бюджеты за счет уменьшения ставки налога, по которой налоговые поступления зачисляются в федеральный бюджет;
- установление порядка и условий включения в состав объектов налогообложения налога на имущество физических лиц объектов незавершенного строительства, по которым истек нормативный срок строительства;
- исключение практики установления в Налоговом кодексе Российской Федерации льгот по региональным и местным налогам с одновременной отменой существующих льгот по таким налогам, установленных в Кодексе, или обеспечение компенсации из федерального бюджета выпадающих доходов региональных и местных бюджетов в случае необходимости предоставления таких льгот, осуществление инвентаризации предоставленных льгот;
- дополнение пункта 3 Правил взаимодействия органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления с территориальными органами федерального органа исполнительной власти, уполномоченного по контролю и надзору в области налогов и сборов, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 12.08.2004 410, в целях установления обязанности по предоставлению территориальными органами Федеральной налоговой службы финансовым органам субъектов Российской Федерации и муниципальных образований необходимой информации о суммах задолженности, недоимки, отсроченных (рассроченных), реструктурированных и приостановленных к взысканию налогов, сборов, пеней и штрафов, подлежащих зачислению в местные бюджеты в разрезе конкретных налогоплательщиков,
- улучшение администрирования налогов, отчисления от которых поступают в местные бюджеты:
а) в части земельного налога:
- установление единого задания на разработку программ и создание единой базы по учету земель и начислению земельного налога, разработку общей концепции формирования сведений о земельных участках;
- обеспечение информационного обмена между заинтересованными государственными органами и органами местного самоуправления для своевременного налогообложения земельных участков в соответствии с фактическим их использованием;
- усовершенствование механизма взаимодействия Федеральной службы земельного кадастра, органов местного самоуправления и налоговых органов в случае обнаружения ими нецелевого использования земельных участков;
- совершенствование методики кадастровой оценки земельных участков, порядка инвентаризации и межевания земельных участков, находящихся в общедолевой собственности (включая финансирование), оформление в собственность или в пользование (включая аренду) всех земельных участков, проведение работ по закреплению бесхозных земель в пользование или в собственность;
- уточнение порядка, условий и периодичности кадастровой оценки земельных участков, в частности, в случае изменения вида фактического функционального использования земельных участков;
б) в части налога на имущество физических лиц и транспортного налога:
- предложить территориальным налоговым органам и органам Росрегистрации направлять органам местного самоуправления сведения о налогоплательщиках и объектах налогообложения (в частности, из реестра собственников транспортных средств) по местным налогам и транспортному налогу;
в) в части налога на доходы физических лиц:
- ввести отчетность по налогу на доходы физических лиц для отслеживания полноты поступлений по данному налогу в бюджетную систему, так как задолженность по данному налогу в настоящее время выявляется и взыскивается налоговыми органами только в результате проводимых ими проверок.
2.4. Разработать и внести в Государственную Думу проекты федеральных законов:
- о внесении изменений в Федеральный закон О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ и оказание услуг для государственных и муниципальных нужд в целях повышения эффективности использования бюджетных средств, предусматривающих совершенствование порядка формирования реестра недобросовестных поставщиков, уточнение процедур проведения аукционов, в том числе в электронной форме, установление процедур разработки и применения требований (экономических стандартов) при размещении заказов на оказание услуг для государственных и муниципальных нужд и т.д.;
- о порядке ведения муниципального статистического учета.
2.5. Принять нормативные правовые акты, обеспечивающие:
- реализацию Указа Президента Российской Федерации от 28 апреля 2008г. 607 Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов ;
- разработку комплексного мониторинга, осуществляемого в целях отражения социально-экономического положения муниципальных образований, с учетом фактического объема исполняемых органами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения;
- разработку методических рекомендаций для органов местного самоуправления по расчету объема расходных обязательств муниципальных образований, связанных с решением вопросов местного значения, а также по определению порядка формирования реестра бюджетных услуг и нормирования расходов местных бюджетов на их предоставление;
- определение состава информации, необходимой для прогнозирования и планирования органами местного самоуправления социально-экономического развития муниципальных образований и порядка ее предоставления органам местного самоуправления налоговыми органами и органами статистики, а также порядка взаимодействия налоговых органов и органов местного самоуправления в целях улучшения администрирования местных налогов;
- усовершенствование методических рекомендаций по оптимизации расходов местных бюджетов, включая комплекс мер по выявлению нерациональных расходов и ограничению расходов в случае их низкой эффективности;
- разработку и принятие методических рекомендаций, предусматривающих преобразование муниципальных бюджетных учреждений, способных самостоятельно функционировать в условиях рынка, в автономные учреждения.
3. Рекомендовать органам государственной власти субъектов Российской Федерации:
3.1. Разработать и принять:
- меры по мобилизации доходной базы местных бюджетов, включающие мероприятия по обеспечению полноты учета налогоплательщиков;
- меры по выявлению собственников имущества, не оформивших имущественные права на принадлежащие им объекты собственности в установленном порядке;
- меры по проведению разъяснительной работы с физическими лицами, являющимися потенциальными плательщиками налога на имущество физических лиц;
- методические рекомендации по оценке объема бюджетных средств, необходимых для обеспечения расходных обязательств муниципальных образований и сбалансированности местных бюджетов, на основе аналогичных методических рекомендаций, подготовленных на федеральном уровне;
- методические рекомендации по определению штатной численности и формированию организационных структур органов местного самоуправления;
- типовое соглашение финансового органа субъекта Российской Федерации с органами местного самоуправления о мерах по повышению эффективности использования бюджетных средств и увеличению поступлений налоговых и неналоговых доходов местного бюджета.
3.2. Оказывать органам местного самоуправления методическую и организационную помощь:
- в освоении муниципальными образованиями базовых методов и процедур управления муниципальными финансами;
- в разработке и реализации планов и программ комплексного социально-экономического развития муниципальных образований;
- в организации сбора, обработки и формирования данных, характеризующих состояние экономики и социальной сферы муниципальных образований, эффективности деятельности органов местного самоуправления.
3.3. Предусмотреть возможность включения в бюджеты субъектов Российской Федерации на 2009 год и на плановый период 2010 и 2011 годов:
- субсидии местным бюджетам в целях софинансирования расходных обязательств, возникающих при выполнении органами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения;
- выделение грантов городским округам и муниципальным районам в целях содействия достижению и (или) поощрения достижения наилучших значений показателей деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов;
- иные межбюджетные трансферты местным бюджетам, в том числе на оказание поддержки вновь образованным муниципальным образованиям в освоении базовых методов и процедур управления муниципальными финансами, на осуществление учета плательщиков местных налогов (включая программное обеспечение).
3.4. Рассмотреть возможность увеличения (установления) в законах субъектов Российской Федерации размеров единых нормативов отчислений в местные бюджеты от федеральных и региональных налогов, подлежащих зачислению в бюджеты субъектов Российской Федерации, в том числе норматива отчислений от транспортного налога в размере 50 %, в целях сокращения дотационности муниципальных образований и укрепления их финансовой самостоятельности.
4. Рекомендовать Общероссийскому Конгрессу муниципальных образований, Всероссийскому Совету местного самоуправления, иным объединениям муниципальных образований:
на основе мониторинга правоприменения федерального законодательства в области местного самоуправления и смежных отраслях, а также анализа социально-экономической ситуации в муниципальных образованиях разрабатывать и вносить в органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления обоснованные предложения по повышению эффективности деятельности органов местного самоуправления, а также оказывать им методическую помощь в решении указанных вопросов.