Информационно-аналитические материалы Государственной Думы

РЕКОМЕНДАЦИИ

             Согласно данному принципу в муниципальной собственности может находиться только имущество, предназначенное для решения публичных задач, отнесенных к ведению муниципальных образований. При этом нормы Федерального закона 131-ФЗ предусматривают, что органы местного самоуправления до 1 января 2009 года должны осуществить в порядке, предусмотренном законодательством о приватизации, отчуждение или перепрофилирование муниципального имущества, находящегося в муниципальной собственности на 1 января 2006 года, не соответствующего требованиям статьи 50 Федерального закона 131-ФЗ.
    Однако в настоящее время у органов местного самоуправления возникают проблемы с связи с тем, что перечни вопросов местного значения муниципальных образований не полностью соответствуют перечню имущества, которое может находится у них в собственности в соответствии с требованиями Федерального закона 131-ФЗ. Кроме того, в муниципальных образованиях возникают трудности относительно формирования пообъектного состава муниципальной собственности в связи со сложностью решения вопросов о правомерности включения в него отдельных объектов собственности.
    В Федеральном законе 131-ФЗ не предусмотрены виды муниципального имущества для решения таких вопросов местного значения поселений  и муниципальных районов, как содействие в развитии сельскохозяйственного производства, организация и осуществление мероприятий по работе с детьми и молодежью, участие в профилактике терроризма и экстремизма, а также в минимизации и (или) ликвидации последствий проявлений терроризма и экстремизма в границах поселения, создание условий для обеспечения жителей поселения услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания, создание условий для развития местного традиционного народного художественного творчества, участие в сохранении, возрождении и развитии народных художественных промыслов  и некоторых других.
    В связи с этим целесообразно изучить вопрос о дополнении перечня видов имущества, которое может находиться в муниципальной собственности, в том числе с учетом правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, указанной в Определении от 2 ноября 2006 года 540-О. В тоже время принятие решения о расширении указанного перечня должно осуществляться на основе всестороннего и системного подхода.
    Практика показывает, что существуют муниципальные образования, в которых органы местного самоуправления не могут обеспечить  предоставление населению общественных услуг частным бизнесом в отдельных отраслях экономики и социальной сферы. Данная проблема особенно актуальна для небольших населенных пунктов, для населенных пунктов с низким уровнем социально-экономического развития, особым географическим положением, низкой плотностью населения и климатическими факторами.
    В связи с этим, в Федеральном законе 131-ФЗ необходимо предусмотреть возможность нахождения в муниципальной собственности имущества, за счет которого органы местного самоуправления смогут обеспечить предоставление общественных услуг населению, в случае отсутствия частных организаций, способных предоставлять такие услуги.
    Полагаем, что органам местного самоуправления достаточно проблематично завершить процесс разграничения муниципальной собственности до 1 января 2009 года.  
     По данным Министерства регионального развития Российской Федерации на 1 октября 2007 года все виды имущества разграничены между муниципальными районами и входящими в их состав поселениями - в 20 субъектах Российской Федерации, по отдельным видам имущества - в 48 субъектах Российской Федерации,  имущество между муниципальными образованиями не разграничивалось - в 12 субъектах Российской Федерации. При этом из собственности муниципальных районов передано имущество лишь 6604 вновь образованным поселениям, что составляет 55 процентов от общего числа вновь образованных поселений.
    В связи с этим в настоящее время целесообразно рассмотреть вопрос о продлении сроков приватизации или отчуждения непрофильного муниципального имущества.
     В результате изменений, внесенных в положения Федерального закона 122-ФЗ от 22.08.2004 года, уточнен порядок безвозмездного перераспределения имущества между уровнями публичной власти, а также между муниципальными районами, поселениями и городскими округами.  
     Указанные изменения позволили устранить ряд проблем в сфере правового регулирования имущественных отношений муниципальных образований.
    Вместе с тем остается не урегулированным порядок перераспределения имущества между уровнями публичной власти в случае недостижения договоренностей между органами публичной власти о передаче или принятии в собственность соответствующего публично-правового образования отдельных объектов имущества, а также в связи с дальнейшим разграничением и перераспределением полномочий между уровнями публичной власти.
    Кроме того разграничение муниципального имущества в соответствии с установленным порядком осуществляется не между всеми муниципальными образованиями, а лишь между вновь образованными муниципальными образованиями и муниципальными образованиями, созданными до вступления в силу главы 12  Федерального закона 131-ФЗ, а также в некоторых других случаях.
     Однако анализ правоприменительной практики показывает необходимость урегулировать порядок и сроки разграничения муниципального имущества не только между указанными муниципальными образованиями, но и между муниципальными образованиями, созданными до вступления в силу главы 12  Федерального закона 131-ФЗ.
    В законодательстве Российской Федерации не определен порядок и условия передачи в собственность муниципального образования непригодного для эксплуатации имущества или имущества, требующего капитального ремонта, в том числе порядок возмещения местным бюджетам дополнительных расходов, возникающих в связи с принятием указанного имущества.
     В муниципальных образованиях существуют проблемы относительно разграничения единых имущественных комплексов в сферах здравоохранения, электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения. При  этом эксплуатация и содержание таких объектов собственности требует выделения значительных средств из местных бюджетов.
     Кроме того процесс безвозмездного перераспределения имущества между уровнями публичной власти, а также между муниципальными районами, поселениями и городскими округами значительно затруднен в связи с отсутствием в местных бюджетах необходимых средств на проведение инвентаризации, оценки, оформления технической документации передаваемых  в муниципальную собственность земельных участков и имущества.
     При этом не предусмотрена возможность разграничения имущества между уровнями публичной власти, а также между поселениями, муниципальными районами и городскими округами без осуществления его государственной регистрации, оформления технических паспортов, кадастровых планов земельных участков и принадлежащего указанным муниципальным образованиям непосредственно в силу закона.
    В связи с этим возникла необходимость рассмотреть вопрос по упрощению  порядка разграничения указанного имущества.
    Кроме того в законодательстве Российской Федерации требуется определить единые требования к порядку ведения реестров муниципального имущества, а также порядок учета муниципального имущества, в том числе имущества муниципальной казны.
     Важно отметить, что основная цель деятельности органов местного самоуправления в сфере имущественных отношений -  улучшение качества и увеличение объема предоставления бюджетных услуг населению, за счет создания механизмов по повышению эффективности использования муниципального имущества и расширения возможностей доступа частных инвесторов к использованию муниципальной собственности.  
     Для решения данных вопросов требуется разработка инвестиционных целевых программ, направленных на поддержание, модернизацию и развитие объектов муниципальной собственности, а также целевых программ по подготовке квалифицированных кадров в сфере управления муниципальной собственностью. При этом в целях стимулирования частного капитала в различных отраслях социально-экономической сферы муниципальных образований могут использоваться концессионные соглашения.
     Органам местного самоуправления необходимо также осуществлять инвентаризацию объектов муниципальной собственности, установить порядок оценки рыночной стоимости данных объектов независимыми организациями, а также определить порядок оценки экономической и социальной эффективности планируемых и реализуемых  инвестиционных проектов.
     В законодательстве Российской Федерации появилась возможность создания новой организационно-правовой формы - автономных учреждений. Их финансовое обеспечение из местных бюджетов осуществляется только на основе муниципального задания и договоров возмездного оказания услуг населению.
     В результате преобразования бюджетных учреждений в автономные учреждения возможна экономия средств местных бюджетов на выполнение муниципальных социальных услуг при повышении качества их предоставления населению.
    Вместе с тем в настоящее время процесс преобразования бюджетных учреждений в автономные недостаточно четко отработан. В связи с этим особое значение приобретает анализ и обобщение практики осуществления таких преобразований, а также опыта работы автономных учреждений в муниципальных образованиях различных регионов России.
    В тоже время в современных условиях из хозяйственного оборота нельзя полностью исключить функционирование унитарных предприятий и бюджетных учреждений, поскольку снижение уровня их участия в предоставлении общественных услуг населению само по себе не обеспечивает притока инвестиций в муниципальные образования.
    Например, в жилищно-коммунальной и социальной сферах небольших городских и сельских поселений муниципальные предприятия остаются единственными хозяйствующими субъектами, за счет деятельности которых можно обеспечить отдельные функции муниципальных образований.
    В связи с этим в каждом муниципальном образовании важно определить необходимое соотношение между объемом общественных услуг, предоставляемых органами местного самоуправления населению, потребностью в муниципальном имуществе и объемом средств местных бюджетов.
     
     Участники "круглого стола" считают необходимым РЕКОМЕНДОВАТЬ:
    
     1. Правительству Российской Федерации и Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации рассмотреть целесообразность:
    1.1. внесения изменений в статью 50 Федерального закона 131-ФЗ, дополняющих перечень имущества, которое может находиться в муниципальной собственности для решения отдельных вопросов местного значения, в том числе:
    а) в связи с невозможностью обеспечить организацию предоставления населению общественных услуг частным бизнесом;
    б)  для организации и осуществления мероприятий по работе с детьми и молодежью;
    в) для формирования маневренного жилого фонда;
     1.2. определения единого порядка ведения реестров муниципальной собственности, а также законодательного регулирования порядка учета и налогообложения имущества, поступающего в казну, в том числе в казну муниципального образования;
    1.3. продления установленного в Федеральном законе 131-ФЗ предельного срока отчуждения или перепрофилирования муниципального имущества в связи с необходимостью завершения процедур его разграничения между поселениями, муниципальными районами и городскими округами, формирования пообъектного состава муниципальной собственности, а также в связи с необходимостью внесения изменений в отдельные положения Федеральных законов;
    1.4. установления порядка разрешения споров относительно определения пообъектного состава муниципальной собственности;
    1.5. урегулирования в законодательстве Российской Федерации  порядка и условий передачи в собственность муниципального образования в процессе безвозмездного перераспределения имущества между уровнями публичной власти, а также между муниципальными образованиями разного типа  непригодного для эксплуатации имущества или имущества, требующего капитального ремонта, в том числе порядка возмещения местным бюджетам дополнительных расходов, возникающих в связи с принятием указанного имущества;
     1.6. внесения изменений в Налоговый кодекс Российской Федерации, предусматривающих освобождение от уплаты государственной пошлины за регистрацию учредительных документов при передаче имущества предприятий, учреждений и организаций в собственность муниципальных образований или государственную собственность в связи с разграничением полномочий между уровнями публичной власти, а также при подаче органами местного самоуправления исков в суды для защиты имущественных прав муниципальных образований;
    1.7. внесения изменений в статью 154 Федерального закона 122-ФЗ от 22.08.2004 года, предусматривающих:
    - отмену обязательной государственной регистрации права муниципальной собственности в случае перераспределения объектов собственности между данными муниципальными образованиями, принадлежащих им в силу прямого указания закона и отсутствия правоустанавливающих документов, подтверждающих указанное право;
    - урегулирование порядка и сроков разграничения муниципального имущества между муниципальными образованиями, не указанными в части 11.1 статьи 154 Федерального закона 122-ФЗ (муниципальными образованиями, созданными до вступления в силу главы 12  Федерального закона 131-ФЗ);
    - установление срока, в течение которого объекты муниципального имущества должны использоваться органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, для возникновения оснований по передаче объектов из муниципальной собственности в собственность Российской Федерации или субъектов Российской Федерации;
    - установление срока рассмотрения органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации предложений органов местного самоуправления по передаче объектов имущества из собственности Российской Федерации и собственности субъектов Российской Федерации в муниципальную собственность, а также предложений о перераспределении имущества между поселениями, муниципальными районами и городскими округами;
    - порядок перераспределения имущества между уровнями публичной власти, в случае недостижения договоренностей между органами публичной власти о передаче или принятии в собственность соответствующего публично-правового образования отдельных объектов имущества, а также в случае перераспределения полномочий между уровнями публичной власти, поселениями, муниципальными районами и городскими округами;
    1.8. внесения изменений в нормы Федерального закона О приватизации государственного и муниципального имущества , предусматривающих установление в качестве отдельного способа приватизации государственного и муниципального имущества преобразование государственного и муниципального унитарного предприятия со стоимостью основных фондов ниже определенного федеральным законом предела в общество с ограниченной ответственностью;
    1.9. внесения изменений в Федеральный закон О несостоятельности (банкротстве) , предусматривающих согласование с органами местного самоуправления передачи в муниципальную собственность жилого фонда социального использования и объектов социального назначения организаций, признанных судом банкротом.
     2. Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации уточнить проект федерального закона   193202-4 Об особенностях участия субъектов малого предпринимательства в приватизации арендованного государственного и муниципального имущества при рассмотрении его во втором чтении, в части предоставления возможности органам государственной власти и органам местного самоуправления устанавливать преимущественное права приобретения государственного и муниципального имущества для субъектов малого и среднего предпринимательства, являющихся его добросовестными арендаторами.
    3. Правительству Российской Федерации:
    3.1. поручить Министерству экономического развития и торговли Российской Федерации и Министерству регионального развития Российской Федерации разработать с участием заинтересованных федеральных министерств и ведомств методические рекомендации для отнесения объектов имущества, с учетом их целевого назначения и на основании установления определенного комплекса критериев (признаков), к тому или иному виду публичной собственности, а также собственности муниципальных образований разного типа;
    3.2. поручить Министерству экономического развития и торговли Российской Федерации совместно с Министерством регионального развития Российской Федерации разработать методические рекомендации по порядку преобразования муниципальных бюджетных учреждений в автономные учреждения;
    3.3. поручить Министерству регионального развития Российской Федерации совместно с Министерством экономического развития и торговли Российской Федерации разработать критерии оценки эффективности использования муниципального имущества;
    3.4. внести изменения в постановление Правительства Российской Федерации от 13.06.2006 374 О перечнях документов, необходимых для принятия решения о передаче имущества из федеральной собственности в собственность субъекта Российской Федерации или муниципальную собственность, из собственности субъекта Российской Федерации в федеральную собственность или муниципальную собственность, из муниципальной собственности в федеральную собственность или собственность субъекта Российской Федерации , предусматривающие включение в перечень документов, необходимых для принятия решения о передаче федерального имущества в собственность субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, предложений (согласий) органа государственной власти субъекта Российской Федерации или органа местного самоуправления о передаче указанного федерального имущества в собственность субъекта Российской Федерации или муниципальную собственность;
    3.5. предусмотреть в проекте федерального закона О федеральном бюджете на 2009 год и на плановый период 2010 и 2011 годов средства на:
     - софинансирование капитальных расходов местных бюджетов на ремонт сетей и объектов коммунальной инфраструктуры муниципальных образований (теплоснабжения, электроснабжения, водоснабжения, водоотведения, канализации), а также зданий и объектов муниципальной собственности в сферах образования, здравоохранения, культуры, физической культуры и спорта,
    - компенсацию дополнительных расходов местных бюджетов, возникающих в связи с передачей в собственность соответствующего муниципального образования непригодного для эксплуатации имущества или имущества, требующего капитального ремонта;
    - проведение инвентаризации, учета муниципального имущества и оформление правоустанавливающих документов на муниципальное имущество;
    3.6. разработать и внести в Государственную Думу проект федерального закона, устанавливающий особенности возникновения, осуществления и прекращения права муниципальной собственности, а также порядок учета муниципального имущества;
    3.7. принимать решения о передаче имущества из муниципальной собственности в федеральную собственность, из федеральной собственности в муниципальную собственность при условии их обязательного предварительного согласования с органами местного самоуправления соответствующих муниципальных образований.
    4. Органам государственной власти субъектов Российской Федерации:
    4.1. принимать решения о передаче имущества из муниципальной собственности в собственность субъектов Российской Федерации, из собственности субъектов Российской Федерации в муниципальную собственность, а также решения о разграничении имущества между поселениями, муниципальными районами и городскими округами при условии их обязательного предварительного согласования с органами местного самоуправления соответствующих муниципальных образований;
    4.2. предусмотреть в бюджетах субъектов Российской Федерации  на соответствующий финансовый год (среднесрочную перспективу), кроме субсидий из федерального бюджета на эти же цели, средства на:
     -  софинансирование капитальных расходов местных бюджетов на ремонт сетей и объектов коммунальной инфраструктуры муниципальных образований (теплоснабжения, электроснабжения, водоснабжения, водоотведения, канализации), а также зданий и объектов муниципальной собственности в сферах образования, здравоохранения, культуры, физической культуры и спорта;
    -  компенсацию дополнительных расходов местных бюджетов, возникающих в связи с передачей в собственность соответствующего муниципального образования непригодного для эксплуатации имущества или имущества, требующего проведение капитального ремонта;
     -  проведение инвентаризации муниципального имущества и оформление правоустанавливающих документов на муниципальное имущество;
    4.3. урегулировать законом субъекта Российской Федерации порядок согласования перечня имущества, подлежащего передаче из собственности одного муниципального образования в собственность другого муниципального образования, порядок направления согласованных предложений органами местного самоуправления соответствующих муниципальных образований органам государственной власти субъектов Российской Федерации, а также установить перечень документов, необходимых для принятия правового акта субъекта Российской Федерации о разграничении муниципального имущества.
    5. Единому общероссийскому объединению муниципальных образований (Конгрессу), Всероссийскому совету местного самоуправления, иным объединениям муниципальных образований:
    на основе мониторинга правоприменения федерального законодательства в области местного самоуправления и смежных отраслях, а также анализа социально-экономической ситуации в муниципальных образованиях разрабатывать и вносить в органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления обоснованные предложения по решению проблем формирования муниципальной собственности, устранению пробелов в правовом регулировании указанных вопросов и повышению эффективности управления и распоряжения данной собственностью.

     Направить настоящие рекомендации в Администрацию Президента Российской Федерации, в Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации, в Правительство Российской Федерации, Общественную палату Российской Федерации, в органы государственной власти субъектов Российской Федерации, в Единое общероссийское объединение муниципальных образований (Конгресс), Всероссийский совет местного самоуправления, а также в Российскую газету и Парламентскую газету для опубликования.