Информационно-аналитические материалы Государственной Думы

СЕМИНАР-СОВЕЩАНИЕ
на тему Проблемы правового регулирования и правоприменительная практика реализации законодательства о местном самоуправлении
в Астраханской области

                                                                                г. Астрахань                                                                                   17-18 апреля 2008 года

      
     Организация местного самоуправления в Российской Федерации регулируется Федеральным законом от 6 октября 2003 года 131-ФЗ Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации (далее - Федеральный закон 131-ФЗ). Кроме этого, деятельность местных органов власти определяется иными федеральными законами. Такой механизм  законодательно сформулирован принятым в 2007 году дополнением Федерального закона 131-ФЗ (Федеральный закон 230-ФЗ), которым предусмотрена возможность установления полномочий органов местного самоуправления по вопросам местного значения федеральными законами, что позволяет конкретизировать их полномочия в различных сферах деятельности.
    Участники семинара-совещания отмечают, что с 2003 года и по настоящее время  продолжается активный процесс совершенствования разграничения полномочий между уровнями публичной власти. В результате общий объем вопросов местного значения для всех типов муниципальных образований увеличился. Кроме того, органы местного самоуправления получили возможность участвовать за счет средств местных бюджетов в осуществлении не переданных им государственных полномочий, если это участие предусмотрено федеральным законом.
     В 2007 году устранен имевшийся правовой пробел в регулировании вопросов осуществления полномочий депутата, выборного должностного лица местного самоуправления. Соответствующими правами наделены субъекты Российской Федерации.
    Вступил в силу новый федеральный закон, регламентирующий муниципальную службу, который, расширив пределы федерального регулирования, в то же время предоставил субъектам Российской Федерации право учитывать  свои исторические и иные местные традиции.
    В качестве фактора, способствующего обеспечению местного самоуправления квалифицированными кадрами, необходимо отметить предоставление субъектам Российской Федерации права участвовать в обеспечении подготовки, переподготовки, повышения квалификации муниципальных служащих.
    Многие изменения Федерального закона 131-ФЗ внесены с учетом требований правоприменительной практики. Например, установлен порядок присоединения к городскому округу сельских населенных пунктов, а также порядок объединений городского округа с поселением. Исключена обязательность проведения публичных слушаний в том случае, когда изменение устава муниципального  образования связано с необходимостью приведения вопросов местного значения и полномочий по их решению в соответствие с федеральным законодательством.
    Вместе с тем, реализация отдельных норм Федерального закона 131-ФЗ вызывает у органов местного самоуправления затруднения. В частности, это касается ряда полномочий местных органов власти по решению отдельных вопросов местного значения, которые можно определить как пересекающиеся с полномочиями органов государственной власти. Например, в сфере транспортного обслуживания населения, поддержки сельскохозяйственного производства, предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, гражданской обороны, деятельности аварийно-спасательных служб.
    Существует проблема в определении полномочий органов местного самоуправления в жилищной сфере, вызванная несогласованностью положений Федерального закона 131-ФЗ и Жилищного кодекса Российской Федерации.
     В настоящее время полномочиями по распоряжению земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, обладают органы местного самоуправления муниципальных районов и городских округов. Однако такой порядок вызывает на практике трудности. В ряде субъектов Российской Федерации распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, ранее осуществляли органы местного самоуправления поселений. Поэтому муниципальные районы не во всех случаях обладают необходимыми кадрами, материально-техническими и информационными ресурсами, требуемыми для распоряжениями указанными земельными участками.
     Кроме того, установленный законодательством подход создает правовую коллизию, при которой поселения, обладая комплексом полномочий в градостроительной сфере, не имеют прав распоряжаться соответствующими земельными участками.
    Участники семинара-совещения отмечают наличие проблем в сфере финансового обеспечения местного самоуправления, в частности, несбалансированность местных бюджетов. Одной из причин сложившейся ситуации является отсутствие обоснованных методик при расчете расходных обязательств органов местного самоуправления, позволяющих объективно оценить необходимые и достаточные потребности муниципалитетов в финансовых ресурсах. Дальнейшая работа в сложившихся условиях несбалансированности местных бюджетов не позволит органам местного самоуправления обеспечить требуемые условия для устойчивого развития подведомственных территорий и предоставления качественных муниципальных услуг населению. Принципиальное решение рассматриваемых проблем возможно только за счет укрепления экономической базы местного самоуправления.
    Для решения данного вопроса требуется совершенствование налогового законодательства, в том числе рассмотрение вопроса об устранении льгот по уплате земельного налога, предоставленных различным федеральным структурам. Укрепление собственной финансовой базы муниципальных образований возможно также за счет увеличения размеров нормативов отчислений в местные бюджеты от федеральных и региональных налогов, в отношении которых органы местного самоуправления могут влиять на увеличение налогооблагаемой базы.
     Федеральный закон 131-ФЗ определил правовые основы формирования муниципальной собственности. Вместе с тем в этой сфере решены не все проблемы. Так, перечень имущества, которое может находиться в собственности муниципальных образований, не в полной мере соответствует  перечню вопросов местного значения. В связи с этим необходимо изучить вопрос о дополнении перечня видов имущества, которое может находиться в муниципальной собственности. При этом следует основываться на правовых позициях, выраженных в Определении Конституционного Суда Российской Федерации от 2 ноября 2006 года 540-О.
    В связи с необходимостью завершения процедур разграничения муниципального имущества между поселениями, муниципальными районами и городскими округами, наличием проблем формирования пообъектного состава муниципальной собственности, а также уточнения отдельных положений законодательства Российской Федерации целесообразно рассмотреть вопрос о продлении или отмены предельных сроков приватизации и (или) отчуждения непрофильного муниципального имущества.
    Значительные трудности у органов местного самоуправления возникают в связи с передачей из федеральной собственности и собственности субъектов Российской Федерации имущества, непригодного для эксплуатации, или имущества, требующего капитального ремонта. Наиболее часто такие проблемы возникают в процессе разграничения единых имущественных комплексов в сфере здравоохранения, электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения.
     Требует дальнейшего изучения проблема соотношения муниципальной и государственной гражданской службы.
    До настоящего времени не разрешена правовая коллизия федерального законодательства по вопросу осуществления органами местного самоуправления регистрации граждан по месту жительства. В Законе Российской Федерации О праве граждан на передвижение, выбор места пребывания  и жительства в пределах Российской Федерации установлено, что в местностях, где отсутствуют уполномоченные федеральные органы, регистрацию граждан осуществляет местная администрация. Таким образом, органы местного самоуправления обязываются осуществлять государственное полномочие за счет средств местных бюджетов, что не соответствует конституционным нормам и нормам Федерального закона 131-ФЗ.
     Федеральный закон   О противодействии терроризму установил, что органы местного самоуправления осуществляют противодействие терроризму в пределах своих полномочий. Необходимо определить эти полномочия отдельно для поселений и муниципальных районов.
    Согласно Федеральному закону 131-ФЗ к вопросам местного значения всех типов муниципальных образований отнесены организация и осуществление мероприятий по мобилизационной подготовке муниципальных предприятий и учреждений. Однако данный вопрос относится к вопросу обороны и обеспечения безопасности, который в соответствии с Конституцией Российской Федерации находится в ведении исключительно Российской Федерации.
     В соответствии с законодательством Российской Федерации в 2008 году завершается переходный период реформирования местного самоуправления. С 1 января 2009 года Федеральный 131-ФЗ вступает в силу. Вместе с тем следует отметить, что в настоящее время уже 68 субъектов Российской Федерации приступили к реализации Федерального закона 131-ФЗ в полном объеме. В их число входит и Астраханская область.
    В рамках проведения муниципальной реформы количество муниципальных образований в Астраханской области увеличилось со 154 до 177 единиц. Среди них 2 городских округа (2 города областного значения), 11 муниципальных районов, 11 городских поселений (1 город областного значения, 3 города районного значения, 7 поселков городского типа), 153 сельских поселений на базе 429 сельских населенных пунктов.
     Принятые в переходный период меры позволили:
    - законодательно описать границы  и наделить соответствующим статусом муниципальные образования области;
    - сформировать региональное законодательство о местном самоуправлении;
    -  образовать 23 новых муниципальных образования в 3-х сельских районах (Ахтубинский, Приволжский, Черноярский), провести в них выборы органов местного самоуправления (30 октября 2005 года), закрепить объекты муниципального имущества и доходные источники;
    - привести  в соответствие с федеральным законодательством уставы и нормативную базу  действующих муниципальных образований, разработать и осуществить государственную регистрацию 23 уставов вновь образованных муниципальных образований;
    - организовать работу по ведению областного регистра муниципальных нормативных актов с использованием программно-технологического комплекса Федеральный регистр ;
    - законодательно делегировать отдельные государственные полномочия Астраханской области на уровень муниципальных районов и городских округов;
    - осуществить процесс передачи объектов имущества из областной в муниципальную собственность, перераспределение объектов муниципальной  собственности между поселениями и муниципальными районами;
    - изменить межбюджетные отношения в области, установив на долгосрочной основе нормативы отчислений от федеральных и региональных налогов в местные бюджеты, а также создать региональные фонды финансовой поддержки поселений, муниципальных районов и городских округов, региональные фонды софинансирования  социальных расходов и компенсаций в составе бюджета Астраханской области;
    - организовать систему переподготовки и повышения квалификации выборных должностных лиц местного самоуправления, депутатского корпуса, муниципальных служащих разных категорий.
    В настоящее время акцент в деятельности органов государственной власти Астраханской области и органов местного самоуправления сделан на решении вопросов социально-экономического развития территорий. С этой целью практически во всех поселениях области разработаны и утверждены программы среднесрочного развития на 2007-2009 годы, в которых обозначены первоочередные проблемы, определены основные приоритеты развития территорий, согласованы объемы финансирования расходов из бюджетов всех уровней и внебюджетных источников.
     Для создания информационного банка данных в разрезе поселений  в 2007 году в большинстве муниципальных образований области внедрена автоматизированная информационная система ведения электронного похозяйственного учета, позволяющая оптимизировать работу сотрудников местных администраций по запросам физических и юридических лиц. Во всех муниципальных районах разработаны и наполнены официальные сайты местных администраций, информация которых представляет интерес для жителей, органов государственной власти, хозяйствующих субъектов, потенциальных инвесторов.
    Все выше обозначенное позволяет позитивно оценить процесс реформы местного самоуправления. Вместе с тем, в деятельности органов местного самоуправления, в том числе Астраханской области, существуют определенные проблемы, требующие совершенствования правового регулирования осуществления местного самоуправления.  
      
     В связи этим участники семинара-совещания считают необходимым ПРЕДЛОЖИТЬ:     
     
     1. Правительству Российской Федерации и Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации рассмотреть возможность:
    1.1 увеличения нормативов отчислений в местные бюджеты от федеральных и региональных налогов, в отношении налогооблагаемой базы  которых органы местного самоуправления имеют возможность влияния на ее увеличение;
    1.2 исключения льгот по уплате земельного налога, предоставленных Налоговым кодексом Российской Федерации либо компенсации из федерального бюджета местным бюджетам выпадающих доходов, связанных с предоставлением указанных льгот;
    1.3 предоставления органам местного самоуправления поселений права распоряжения земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена;
    1.4 согласования положений Федерального закона 131-ФЗ и Жилищного кодекса Российской Федерации в части полномочий органов местного самоуправления;
     1.5 внесения изменений в статью 50 Федерального закона 131-ФЗ, дополняющих перечень имущества, которое может находиться в муниципальной собственности, видами имущества, необходимыми органам местного самоуправления для решения отдельных вопросов местного значения;
    1.6 продления или отмены установленного в Федеральном законе   131-ФЗ предельного срока отчуждения и (или) перепрофилирования муниципального имущества;
    1.7 установления порядка перераспределения имущества между уровнями публичной власти, в случае недостижения договоренностей между органами публичной власти о передаче или принятии в собственность соответствующего публично-правового образования отдельных объектов имущества, а также в случае перераспределения полномочий между уровнями публичной власти, поселениями, муниципальными районами и городскими округами;
    1.8 передачи органам местного самоуправления государственных полномочий по осуществлению регистрации граждан в соответствии с порядком, предусмотренным Конституцией Российской Федерации и Федеральным законом 131-ФЗ.  
     
     2.  Правительству Российской Федерации:
     2.1 разработать методику расчета расходных обязательств муниципальных образований и стоимости общественных услуг, организация предоставления которых возложена на органы местного самоуправления;
    2.2 в целях улучшения финансовой обеспеченности муниципальных образований рассмотреть возможность подготовки нормативных правовых актов, предусматривающих:
    - совершенствование законодательного регулирования взимания налога на имущество физических лиц в части налогообложения объектов незавершенного строительства, по которым истек нормативный срок строительства, закрепления за физическими лицами обязанности по регистрации права собственности на указанные объекты недвижимости в установленные сроки и ответственности за их нарушение;
    -  уточнение методики кадастровой оценки земельных участков, инвентаризацию и межевание земельных участков, находящихся в общедолевой собственности (включая финансирование), оформление в собственность или в пользование (включая аренду) всех земельных участков, проведение работ по закреплению  бесхозяйных земель в пользование или в собственность, порядок, условия и периодичность переоценки результатов государственной кадастровой оценки земельных участков;
    2.3 разработать требования к установлению границ муниципальных образований с внесением соответствующих изменений в градостроительное и земельное законодательство Российской Федерации. Предусмотреть в 2009 году в проекте федерального закона о федеральном бюджете субсидии на проведение работ по установлению границ муниципальных образований;
    2.4 усовершенствовать методики предоставления финансовой помощи местным бюджетам из бюджетов других уровней бюджетной системы Российской Федерации в целях увеличения в еe составе доли средств, направляемых на капитальные расходы местных бюджетов и наращивание инвестиционного потенциала территорий;
    2.5 создать систему подготовки кадров для органов местного самоуправления.
     
     3.  Государственной Думе Астраханской области:
     3.1 предусматривать в бюджете Астраханской области на соответствующий финансовый год, кроме субсидий из федерального бюджета на эти же цели, средства на:
    - софинансирование капитальных расходов местных бюджетов на ремонт сетей и объектов коммунальной инфраструктуры муниципальных образований, объектов социальной сферы;
    - компенсацию дополнительных расходов местных бюджетов, возникающих в связи с передачей из областной  в муниципальную собственность объетов имущества, требующего проведения капитального ремонта;
    3.2 регулярно обсуждать  на  заседаниях  Совета по взаимодействию Государственной Думы Астраханской области с представительными органами муниципальных образований проекты областных законов по вопросам, входящим в компетенцию органов местного самоуправления.
     
     4. Правительству Астраханской области:
     4.1 оказывать методическую и организационную помощь органам местного самоуправления:
    - в разработке и реализации программ социально-экономического развития муниципальных образований;
    - в формировании регионального и местных информационных банков данных муниципальной статистики;
    - в обучении и повышении квалификации муниципальных кадров по вопросам муниципального управления;
     4.2  подготовить изменения в законодательство Астраханской области, предусматривающие возможность частичного замещения дотаций, предоставляемых местным бюджетам из областного бюджета, нормативами отчислений от федеральных и региональных налогов, поступления от которых подлежат зачислению в бюджет области;
    4.3 разработать региональную систему рейтинговой оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления, используя стимулирующие механизмы финансовой поддержки муниципальных образований;
    4.4 продолжить практику проведения консультативных мероприятий с органами местного самоуправления, в том числе в рамках работы Совета муниципальных образований Астраханской области, по выработке согласованных позиций в решении вопросов, затрагивающих интересы жителей, проживающих в муниципальных образованиях.
     
     5. Единому общероссийскому объединению муниципальных образований (Конгрессу), Всероссийскому совету местного самоуправления, иным объединениям муниципальных образований:
    на основе мониторинга и анализа практики применения Федерального закона 131-ФЗ вносить в органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления предложения о методическом обеспечении, а также о внесении изменений и дополнений  в Федеральный закон 131-ФЗ и иные законодательные акты, которыми регулируются  полномочия органов местного самоуправления.
     
      Направить настоящие рекомендации в Администрацию Президента Российской Федерации, в Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации, в Правительство Российской Федерации, Общественную палату Российской Федерации, в органы государственной власти субъектов Российской Федерации, Единое общероссийское объединение муниципальных образований (Конгресс), Всероссийский совет местного самоуправления, а также в Российскую газету и Парламентскую газету для опубликования.