АВ 2005г. Выпуск 4 Вопросы реализации ФЗ от 6 октября 2003 года 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"
5. Максимова Н.С., заместитель председателя Комитета Государственной Думы по бюджету и налогам.
О развитии законодательства в области межбюджетных отношений.
Тема сегодняшнего разговора, как никогда, актуальна. Но именно сейчас субъекты Российской Федерации, их муниципальные образования выбирают путь, по которому будут идти в течение последующих трех лет.
Надо сказать, что реформа местного самоуправления в последние годы шла в русле "Программы развития бюджетного федерализма", принятой Правительством РФ на 2002-2005 годы и которой в октябре исполнилось 50 месяцев.
В ее основу были заложены четыре основные принципа:
- единство общегосударственных интересов и интересов населения как основа сбалансированности интересов всех уровней власти по бюджетным вопросам;
- сочетание принципов централизма и децентрализма при разграничении бюджетно-налоговых полномочий, расходов и доходов, распределении и перераспределении последних в консолидированные бюджеты субъектов Федерации на объективной основе;
- высокая степень самостоятельности и ответственности органов власти каждого уровня в области формирования и исполнения бюджетов, имея в виду и предоставление им необходимой для этого налоговой инициативы;
- активное участие субъектов Федерации в формировании и реализации бюджетно-налоговой политики государства, включая межбюджетные отношения.
При этом имелось в виду, что только совокупность всех четырех основных принципов бюджетного федерализма может обеспечить наиболее полную его реализацию.
В процессе исполнения "Программы" было немало сделано в части реформирования межбюджетных отношений.
Практически завершена налоговая реформа и определены источники налоговых поступлений во все уровни бюджетов. Сформировано 5 фондов финансовой помощи регионам, которые имеют как целевое, так и нецелевое назначение, и позволяют делать настройку межбюджетных отношений в любых направлениях и целях.
С принятием федеральных законов 95, 131, 122 мы разграничили все полномочия и функции между всеми уровнями власти и бюджетов, и, казалось бы, как никогда близко подошли к наиболее полной реализации принципов бюджетного федерализма.
Ан нет. Даже нарушение одного из принципов дает сбой в работе органов власти на местах.
Речь идет о том, что мы, повысив степень ответственности органов власти каждого уровня за принятие решений, за формирование и исполнение бюджетов, одновременно наделили должной степенью самостоятельности в формировании доходов бюджета только федеральную власть, федеральный бюджет.
Что же касается органов власти субъектов РФ, и в еще большей степени, муниципальных образований, то они налоговой инициативы практически лишены.
Все налоговое законодательство является федеральным. Даже в таком чисто региональном налоге, как имущественный, присутствуют льготы, установленные федеральным законодательством.
Все больше доходов от налоговых поступлений перемещается в сторону центра, а доля собственных доходов консолидированных бюджетов субъектов относительно ВВП сокращается - с 11,17% в законе 2005 г. до 10,49 в проекте 2006 г. Казалось бы, в этих условиях должна увеличиваться финансовая помощь центра субъектам, но и она относительно ВВП снижается с 1,6 % в 2005 г. до 1,4 % в проектируемом 2006 году. Вместе с тем, продолжается передача полномочий из федерации в субъекты и муниципалам без достаточных финансовых ресурсов.
Вместе с тем, конечно, абсолютные размеры и доходов субъектов, и финансовой помощи им из федерального бюджета, растут. В этом есть и определенная заслуга "единоросов", которые в период отпусков работали с Правительством и добились увеличения объема фонда финансовой поддержки регионов, дотаций на сбалансированность бюджетов, что очень важно для работы субъектов с муниципалитетами для формирования межбюджетных отношений, для их сбалансированности.
Ведь несбалансированность местных бюджетов, это основная причина, наряду с недостатком кадров на местах, и неотрегулированностью имущественных вопросов, по которым законодатели вынуждены были пойти на отсрочку вступления в силу реформы местного самоуправления, предоставив 3-х годичный переходный период.
В ближайшие три года мы в стране имеем шанс отработать и усовершенствовать нормативно-правовую базу для реализации 131 закона.
Нам необходимо поставить точку в решении проблем статистического, информационного обеспечения финансовых органов необходимыми данными для полноценного использования дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности на основе оценки налогового потенциала.
До сих пор круг данных, доступных на муниципальном уровне об объемах промышленного производства, имущественном комплексе, фонде оплаты труда, малому предпринимательству не просто ограничен, а фактически отсутствует.
Актуальность этой работы подчеркивается еще и тем, что данные нужны и по другим направлениям, таким как бюджетная сеть, контингент получателей льгот и пособий, малоимущему населению и многим другим для планирования расходов и обеспечения контроля за исполнением делегируемых полномочий.
Необходимо, чтобы регионы и муниципалитеты выработали консолидированную позицию о составе, сроках, источниках и качестве статистической отчетности.
Не вызывает сомнений, что особенно остро будут вставать вопросы нахождения оптимальной схемы взаимоотношений муниципальных образований двух типов (уровней) с регионами, Федерацией и другими муниципалитетами.
Многие финансисты отмечают именно этот аспект реформы как наиболее проблемный.
Представители муниципалитетов, в свою очередь, ставят вопросы о недостаточном обеспечении финансовыми ресурсами закрепленных за ними полномочий.
Не вызывает сомнений, что стабильная и достаточная финансовая база муниципальных образований является необходимым условием для успешной реализации реформы местного самоуправления.
При этом закрепленные за муниципалитетами Бюджетным кодексом налоговые доходы весьма часто недостаточны.
Однако решение о закреплении на федеральном уровне за муниципальными образованиями ограниченного круга налогов вызвано объективными причинами, заключающимися в том, что в случае передачи муниципалитетам большего числа налогов, в значительном числе регионов возникнет обратная ситуация дефицита средств на региональном уровне и переизбытка их на местном. Это в первую очередь характерно для тех территорий, где велика доля налога на доходы физических лиц и земельного налога.
Вместе с тем, надо больше использовать права и обязанности регионов передавать дополнительные налоги своим муниципальным образованиям.
Эта обязанность, к тому же, получила существенное подкрепление в виде принятых недавно поправок в Бюджетный кодекс в части возможности передачи налоговых доходов муниципалитетам по дифференцированным нормативам в зависимости от уровня бюджетной обеспеченности и более интенсивного использования "отрицательных трансфертов".
Можно напомнить и о том, что в среднесрочной перспективе будут подготовлены масштабные поправки в налоговое законодательство в части создания основного местного налога - налога на недвижимость за счёт объединения нескольких разрозненных налогов, которые действуют сегодня (налог на имущество физических лиц и, возможно, транспортный налог).
После принятия данного решения можно будет говорить о значительном прогрессе в решении вопроса финансового обеспечения полномочий местного уровня за счет собственных средств.
Другая сложная тема - распределение финансовой помощи.
Как известно, Бюджетным кодексом в новой редакции для территориальной системы формирования и распределения межбюджетных трансфертов рекомендуется использовать фонды и механизмы, аналогичные существующим на федеральном уровне.
Однако это вовсе не означает, как это порой понимается на местах, что регионы должны полностью дублировать федеральную схему.
Напротив, между взаимоотношениями Федерации с регионами и регионов с муниципалитетами существует множество объективных различий, в особенности, если учесть разнообразные условия территорий.
Благодаря переносу части положений "131 Закона" есть возможность взвешенно подойти к решению ряда последовательных задач, таких как объем и состав передаваемых налоговых доходов, делегируемых доходов, сочетания нецелевой финансовой помощи из фондов выравнивания и обусловленной финансовой помощи из фондов софинансирования и муниципального развития.
Представляется необходимым в ближайшие несколько лет обеспечить непосредственное участие и федерального центра в поддержке реформы.
В настоящий момент эта поддержка недостаточна. Далеко не полностью решены проблемы кадрового обеспечения, повышения квалификации сотрудников финансовых органов муниципалитетов, методической помощи, разграничения имущественных прав.
Необходимо не бросать эту работу на полпути, а, напротив, в среднесрочной перспективе сделать ее приоритетной.
Не будем забывать и о том, что в основном от муниципальных властей зависит и то, насколько успешной будет реализация приоритетных национальных проектов, объявленных Президентом.
Все четыре проекта нацелены именно на местный уровень управления. На эти цели дополнительно предусмотрено более 134 млрд. руб., в т.ч. более 18 млрд. рублей - (поправки единоросов).
Разумеется, что важную роль при этом будет играть направление "Доступное и комфортное жилье - гражданам России".
Однако и здесь пока не решена системная, базовая проблема отрасли. Не принят закон о финансовом оздоровлении предприятий жилищно-коммунального хозяйства, не утверждены нормативные правовые акты федерального уровня, отсутствует значимый прогресс в демонополизации данного сектора экономики.
Совершенно очевидно, что если через год-два данный вопрос не будет решен, положение муниципалитетов существенно не улучшится.
На ближайших пленарных заседаниях нам предстоит принять еще ряд поправок в Бюджетный Кодекс РФ и 131 и 120 Федеральные законы, которые раздвигают рамки возможностей субъектов и муниципальных образований регулировать межбюджетные отношения, постепенно решать вопросы полного вхождения в реализацию 131 закона.