АВ 2005г. Выпуск 4 Вопросы реализации ФЗ от 6 октября 2003 года 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"
9. Зяббарова Е.Ю., заместитель Министра финансов республики Татарстан.
О правовом обеспечении организации бюджетного процесса в муниципальных образованиях в условиях реформирования межбюджетных отношений.
Говоря о предложенной мне сегодня теме выступления - о правовом обеспечении организации бюджетного процесса в муниципальных образованиях - хочу отметить, что в целом бюджетный процесс в муниципальном образовании регулируются, конечно же, федеральным бюджетным законодательством, бюджетным законодательством субъекта. В частности, у нас в Республике Татарстан имеется бюджетный кодекс Республики Татарстан, а также нормативными и правовыми актами органов местного самоуправления. Документом, которым регламентируется бюджетный процесс на муниципальном уровне, может быть и отдельное решение представительного органа местного самоуправления, скажем, о бюджетном процессе, либо эти вопросы могут быть отражены в уставе муниципалитета. Именно такой способ выбран у нас в республике.
Хочу так же отметить, что на региональном уровне все нормативно-правовые акты необходимые для организации бюджетного процесса на уровне муниципалитетов, у нас были разработаны в прошлом году, а начале текущего они уже все успешно приняты.
Теперь собственно о составных частях бюджетного процесса. Что касается участников бюджетного процесса, их полномочий, то их общий перечень определен бюджетным кодексом, а вот конкретная структура финансовых органов и органов финансового контроля муниципалитета устанавливается уставом. Например, в случае с финансовым органом, это может быть структурное подразделение в составе местной администрации, либо же самостоятельный орган местного самоуправления с руководителем, работающим по контракту. Именно такой вариант на уровне финансовых органов муниципальных районов избран у нас в Республике Татарстан. Так же необходимо определиться с тем, будет ли финансовый орган обладать статусом юридического лица.
Первой стадией бюджетного процесса, как вы знаете, является составление проекта бюджета. И составление проекта бюджета так же может детально регламентироваться и отдельным решением о бюджетном процессе, либо основные моменты его могут быть закреплены в уставе муниципалитета. На основании этих базовых документов местная администрация может принимать иные нормативно-правовые акты по составлению бюджета.
В частности, например, утверждать регламент взаимодействия структурных подразделений администрации по проектированию бюджета. Совершенно очевидно, что для составления проекта бюджета необходимо наличие сформированного законодательства в области налогообложения. И в этом году вопрос, в том числе и для нашей республики осложняется тем, что до 30 ноября текущего года необходимо принять, и не просто принять, но и опубликовать решение о введении единого налога на вмененный налог на уровне муниципальных районов. Решение о земельном налоге и налоге на имущество физических лиц на уровне поселений.
В области не налоговых доходов необходимо принятие решения о перечислении в муниципальный бюджет части прибыли муниципальных унитарных предприятий. По этому поводу нам видится два варианта решения вопроса, либо принятие программ развития этих муниципальных унитарных предприятий с изъятием части прибыли сверх той, что идет на осуществление программ, либо установление жестких нормативов по изъятию этой части чистой прибыли. У нас на уровне региональном принят именно второй вариант, мы жесткими нормативами устанавливаем отчисления, именно такой способ мы рекомендовали и нашим муниципалитетам.
Кроме того, по нашему мнению, в области доходов желательно принятие нормативно-правовых актов, которые бы регламентировали прогнозирование доходной части местных бюджетов, исходя из достигнутого уровня развития экономики, а также прогноза развития. Такой документ также повысит прозрачность составления бюджета.
В области расходов, как уже было сказано, органам местного самоуправления предстоит определиться и с размером заработной платы муниципальных служащих и работников муниципальных бюджетных учреждений, но основным вопросом для определения объема расходов муниципалитетов состоит в том, что должна быть обеспечена справедливость и прозрачности этих расходов. У нас с 1997 года в Республике Татарстан с этой целью действует система социальных стандартов и норм. Она позволяет объективно определять расходные потребности, необходимые для обеспечения расходных полномочий. И нормативы принимаются у нас в расчете на потребителя бюджетных услуг конкретного вида, то есть выполняются задачи не содержания существующей бюджетной сети, а финансирование, предоставление бюджетных услуг. А вот в ходе муниципальной реформы наши стандарты, социальные стандарты и нормы получили новое применение, именно на их основе мы рассчитали индексы бюджетных расходов, которые использовались в системе межбюджетных трансфертов на 2006 год.
Когда-то для нас очень проблемным казалось определение объема расходов, необходимых для исполнения такого бюджетоемкого полномочия, как предоставление субсидий по оплате жилья и коммунальных услуг. В том числе и для решения этой проблемы была создана уникальная система персонифицированного учета граждан на исчисление субсидий, которая интегрировала информационные ресурсы всех участников этого процесса. И поставщиков жилищно-коммунальных услуг, и органов социальной защиты, и органов, регистрирующих акты гражданского состояния, паспортно-визовых служб. Таким образом, эту систему сейчас используют все муниципальные образования и на 2006 год будут ею пользоваться. И она будет очень большим подспорьем для качественного исполнения, теперь уже государственных полномочий по предоставлению адресных жилищно-коммунальных субсидий гражданам нашей республики.
По межбюджетным отношениям представительным органам муниципальных районов необходимо принять решение по распределению дотаций из районного фонда финансовой поддержки поселений и иных фондов, в случае их создания. Эти акты, понятно, должны учитывать требования Бюджетного кодекса Российской Федерации, а также соответствующего законодательства субъектов России.
Кроме того, для обеспечения бюджетного процесса в области расходов необходимо принять решение о муниципальном заказе, о предоставлении кредитов, о формировании резервных и целевых фондов о реестре расходных обязательств. А в области муниципального долга желательно регламентировать процедуры предоставления муниципальных гарантий и критерий отбора банков для кредитования.
А самой главной проблемой, вернее, для решения самой главной проблемы - составление бюджета в условиях недостаточности квалифицированных кадров на уровне поселений, мы видим, заключение соглашений о содействии финансовых органов муниципальных районов поселениям в составлении бюджета.
Следующая стадия бюджетного процесса - это рассмотрение и утверждение бюджетов, внесение изменений и дополнений в бюджет и исполнение бюджетов. Понятно, что основные вопросы здесь регламентные, связанные со сроком внесения решения о бюджете в представительный орган, регламентное рассмотрение, порядок его утверждения, срок внесения отчетности об исполнении бюджетов в представительные органы местного самоуправления. Все это также должно определяться правовыми актами органов местного самоуправления, решениями о бюджетном процессе, уставом, которые также должны соответствовать всем нормам бюджетного законодательства Российской Федерации.
Следующий элемент бюджетного процесса - это муниципальный финансовый контроль. Общий перечень органов финансового контроля также определен Бюджетным кодексом, конкретная структура органов финансового контроля устанавливается уставом муниципалитета. Как и по другим направлениям бюджетного процесса, здесь очень остро стоит проблема кадрового обеспечения, так как именно от деятельности контрольных органов, от их силы и эффективности во многом будет зависеть качество бюджетного процесса на территории муниципального образования. Мы все это понимаем. Поэтому по данному направлению необходимо постоянно повышать квалификацию сотрудников муниципальных контрольных органов. И в этой целью в нашей республике проводится ряд мероприятий по всем ветвям власти. Например, Министерство финансов организует обучение сотрудников финансовых органов. Государственный совет и Счетная палата республики - депутатов и сотрудников органов финансового контроля, представительных органов местного самоуправления. И, кроме того, Счетная палата республики Татарстан предлагает муниципалитетам проведение контрольных мероприятий по местным бюджетам на основании соглашений.
Не могу, конечно, не сказать, что на бюджетный процесс муниципальных образований, безусловно, может повлиять и повлияет принятие 129 федерального закона от 12 октября, которым предусмотрено, что порядок решения вопросов местного значения во вновь образованных поселениях устанавливается законом субъекта. Вот применение этого закона может привести - и, конечно же, приведет - к такой ситуации, когда на территории одного субъекта появятся муниципалитеты с различным набором вопросов местного значения. И, кроме того, часть из них будет иметь самостоятельные бюджеты, а часть окажется на сметном принципе своего существования. Нам кажется, что это создает некоторую неопределенность, а именно, отсутствует единый подход к муниципалитетам и в неполной мере выполняются принципы бюджетной системы, в частности, принцип равенства бюджетных прав муниципалитетов.
В заключение хотелось бы сказать, что гарантией качества и полноты формирования нормативно-правовой базы организации бюджетного процесса на местном уровне в условиях реформы межбюджетных отношений является методическая помощь, прежде всего, финансовым органам муниципалитетов и осуществление мониторинга. Вот такая система мониторинга была налажена у нас в республике еще с начала 2005 года. Всем финансовым органам мы еще в то время направили модельные нормативные акты до формирования еще такого пакета Министерством финансов Российской Федерации. И, таким образом, к настоящему времени абсолютно все муниципалитеты готовы к своевременному принятию решений, необходимых для обеспечения бюджетного процесса в полном объеме. И, кроме того, в настоящее время на уровне аппарата президента республики Татарстан подготовлен рекомендуемый для муниципалитетов календарный план мероприятий по формированию органов местного самоуправления - с 16 октября, с даты, когда у нас состоялись выборы в органы местного самоуправления, до конца года. Такой план, конечно же, не является обязательным, но тем не менее выполняет свою организационную функцию. Этим планом также предусмотрено принятие необходимых для осуществления бюджетного процесса муниципальных нормативно-правовых актов.
И в целом хочу сказать, что наша республика к реализации муниципальной реформы готова, мы ее не боимся.