АВ 2005г. Выпуск 4 Вопросы реализации ФЗ от 6 октября 2003 года 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"
10. Горегляд В.П., аудитор Счетной палаты Российской Федерации.
Вопросы деятельности контрольных органов в финансовой сфере местного самоуправления.
Уважаемые коллеги, сегодня на заседании "круглого стола" обсуждается широчайший комплекс вопросов, касающийся, пожалуй, самой глубинной, самой сложной, с точки зрения проведения реформы, реформы государственной власти, которая в нашем федеративном государстве затрагивает все уровни власти и по масштабу таких реформ, наверное, трудно с чем-либо сравнить, если анализировать всю мировую практику.
В предыдущих выступлениях прозвучало достаточно много интересных мыслей и довольно глубоко освещены в целом проблемы, связанные с финансированием местного самоуправления. Причем, очень важно, что эти проблемы освещаются объективно. Значит, не только негативный окрас присутствует, но и многие признают необходимость проведения самой реформы, так и справедливость тех подходов, которые заложены в законодательстве.
Но, единственное, что мы должны понимать и понимаем, что как и всякая реформа, она требует очень больших затрат, в том числе и финансовых затрат и очень больших административных и организационных ресурсов. И, естественно, плоды такой реформы можно будет ощутить не сразу, а по прошествии, наверное, большого количества времени.
На первоначальном этапе, конечно, мы должны исходить из того и готовы быть к тому, и население готовить, что это, может быть, довольно существенный провал.
Что касается того вопроса, что задал Владимир Семенович относительно необходимости усиления контроля за использованием бюджетных средств, я думаю, проблема здесь очевидная и все согласятся.
Здесь уже звучала мысль относительно того, что существенно потребуется увеличить квалифицированных кадров, финансистов на всех уровнях и, в первую очередь, на таком низовом уровне, как муниципалитеты у нас и на уровне субъектов Федерации.
Да и на федеральном уровне на сегодняшний день есть острая нехватка квалифицированных кадров, способных работать в условиях рыночной экономики. Конечно, на уровнях муниципалитетов эта проблема будет большой. И, безусловно, ожидаются разного рода нарушения, причем, связанные не только как с таким уголовно-криминальной природой, но просто по причине, скажем, низкой квалификации.
Я не сторонник того, чтобы, увеличивая кадры муниципалитетов, мы одновременно и добивались увеличения кадров контрольных органов. Потому что все, кто работает в субъектах Федерации, прекрасно понимают, что у нас и в субъектах Федерации контрольные органы очень разнятся, в зависимости от возможностей субъекта. У нас были субъекты, в которых там контрольный орган составлял всего четыре, пять сотрудников и это те, как бы реальные организационные финансовые возможности, которые мог субъект позволить себе в этом плане. Поэтому, конечно же, позиция Счетной палаты не должна состоять в том, чтобы увеличить количество контрольно-счетных органов, а вот усилить взаимодействие между контрольными органами различных уровней, а у нас их достаточно много, осуществляющих и внутренний контроль, и внешний контроль для того, чтобы устранить количество параллельных, дублирующих мероприятий. Часто так бывает, в один субъект в течение года пять, шесть проверок приходит. В этом нет, наверное, никакой необходимости, а вот рационально организовать взаимодействие, координацию деятельности и планирование между различными контрольными органами, как я уже сказал, осуществляющими и внутренний и внешний аудит для того, чтобы максимально полно охватить все регионы, субъекты Федерации, муниципалитеты, естественно, не нарушая их конституционные полномочия. Потому что у каждого уровня своя ответственность. Вот эта задача очень важная, особенно на первоначальном этапе. И важность этой задачи состоит не только в том, чтобы поймать, наказать, а в том, чтобы оказать соответствующую консультативную помощь.
С учетом того, как я уже сказал, очень многие проблемы уже были озвучены и нашли довольно полное отражение, я бы обратил ваше внимание на один аспект буквально: И постараюсь этот аспект как бы пояснить и развить. Он связан с осуществлением, пожалуй, важнейших функций органов местного самоуправления, это непосредственная компетенция органов местного самоуправления. И связано это с обеспечением функционирования таких важнейших сфер двух, как здравоохранение и образование. Казалось бы, по расчетам Министерства финансов, в результате перераспределения полномочий расходы местных бюджетов должны сократиться в 2006 году по отношению к 2005 году, с одного триллиона 15 миллиардов рублей до 747 миллиардов рублей. Это сокращение на 26 процентов. И соответственно сокращается вместе с расходами и доходы. Казалось бы, картина довольно благостная нарисована Министерство финансов, она характеризует профицитность местных бюджетов, исходя из того, что и расходы и доходы по новому закону сокращаются. Но с таким подходом, честно говоря, я не могу согласиться в полной мере, почему? Потому что он бы имел место в том случае, если бы мы имели в данном случае, что касается здравоохранения и образования две хорошо функционирующие отрасли, те отрасли, которые нормально развиваются, нормально функционируют. И не стоит вопрос о их бедственном положении, не стоит вопрос о том, что эти отрасли обозначены, как отрасли национального приоритета, именно эти отрасли будут нуждаться в колоссальных ресурсах, которые понадобятся для того, чтобы проводить реформы в этих отраслях. А вот если проанализировать те задачи, которые ставятся руководством в области здравоохранения и образования, с точки зрения реформирования этих отраслей. И посмотреть те реальные возможности, которыми обладают основные органы, уровень власти, на который ложится реально эта задача, а это местное самоуправление, то, конечно, здесь будет возникать очень большой дисбаланс. Именно если смотреть на финансирование этих отраслей с позицией их реформирования. Сейчас, только что проходило заседание правительства, на котором рассматривались четыре основных приоритета и их финансирование. И должен честно сказать, что, отмечая всю важность и значимость того, что федеральный бюджет впервые выделяет такие беспрецедентно большие суммы на финансирование отраслей здравоохранение и образование, тем не менее, большого оптимизма лично я в этом вопросе не испытываю. Именно потому что в этих реформах, за этими реформами со всей очевидностью и сегодняшний разговор об этом говорит явно не будут успевать органы местного самоуправления.
Давайте посмотрим такую сферу, как сфера здравоохранения. Сегодня на здравоохранение мы тратим 479 миллиардов рублей в год.
Из них 242 миллиарда рублей, это 50,2% расходуется на уровне субъектов федерации. 191 миллиард рублей - это 40%, на муниципальном уровне. И только 45,9 миллиардов рублей, менее 10%, на федеральном уровне. Но в этом году, как я уже сказал, финансирование будет несколько увеличено. Мы наблюдаем в этой отрасли явное недофинансирование первичного звена системы здравоохранения. И это хроническая, застарелая болезнь, и многие муниципалитеты давно уже не имеют возможности обеспечить финансирование отрасли в объемах, предусмотренных программой государственных гарантий. Неслучайно фактические расходы муниципальных бюджетов на реализацию территориальных программ государственных гарантий оказания бесплатной медицинской помощи, имеют ежегодную тенденцию к уменьшению так в 2003 году фактические расходы муниципальных бюджетов на реализацию территориальных программ государственных гарантий составили 41,1% или 73,3 миллиардов рублей. А в 2004 году уже мы замечаем снижение 32.2% или 69,8 миллиардов рублей. Все это как бы характеризует ухудшающееся финансовое положение, и отсюда невозможность финансирования такой важнейшей отрасли. Но эти общие данные на самом деле еще и не дают полной картины, поскольку мы на территории Российской Федерации наблюдаем резкое колебание финансовой обеспеченности территориальных и местных бюджетов. Дифференциация государственного финансирования отрасли по регионам достигает двенадцатикратного размера. В разных регионах различие в финансировании здравоохранения в 12 раз отличается. А на уровне муниципалитетов в 50 раз.
Например, уровень подушевого финансирования территориальной программы госгарантий в расчете на одного жителя в 2004 году в Тамбовской области составляла 1680 рублей на человека, а в Чукотском АО 20 тысяч 513 рублей. Видите. Одно единое социально-экономическое пространство, а расхождение в финансировании колоссальное.
Из-за недостатка средств в местных бюджетах, программа госгарантий утверждается с дефицитом по сравнению с нормативами финансирования, предусмотренных Правительством Российской Федерации. Кроме того, в территориальных программах о госгарантии не учитывается уровень и структура заболеваемости в регионах. А как вы тоже понимаете, она очень сильно отличается в целом по Российской Федерации с севера на юг и с запада на восток. Структура заболеваемости опять-таки не учитывается.
Безусловно, я уже сказал, что те меры, которые принимаются на федеральном уровне, он довольно существенны. На национальный проект "Здоровье" предполагается выделить порядка 30 миллиардов рублей. Я не буду утомлять вас подробными цифрами, сколько по какой статье пойдет. Но действительно с точки зрения увеличения финансирования федерального бюджета, это достаточно большая сумма. Но обращаю ваше внимание, что на фоне общей потребности первичного медицинского звена эта финансовая помощь не может сыграть значительную роль, она составляет только 7% расходов консолидированного бюджета субъекта Федерации на здравоохранение. Вот, наверное, это довольно существенная проблема. И вот с подобного рода проблемами мы будем сталкиваться, как уже говорил Виталий Борисович, как и при реализации 122 закона, когда было принято в целом большое количество правильных и необходимых мер, с точки зрения национальных интересов, но потом пришлось, так скажем, в ходе реализации выявлялось то, что местные бюджеты и бюджеты субъектов Федерации совершенно не в состоянии реализовывать эти важнейшие национальные приоритеты, необходимо изыскивать ресурсы для того, чтобы эти дыры затыкать.
Необходимо учитывать, что степень износа медицинского оборудования в среднем по России около 65%. А в первичном звене эти цифры значительно больше. Износ основных фондов в здравоохранении составляет 30%. Средний возраст специалистов оказывающих медицинскую помощь составляет 52 года. Более 30% врачей, по данным того же министерства не проходили переподготовку в течение последних пяти лет. И это все недофинансирование, накапливающееся через предыдущие годы, потребует существенных дополнительных финансов. Опять-таки финансы федерального уровня эти проблемы не перекрывают.
Приблизительно такая же ситуация и в области образования. В структуре расходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации за счет местных бюджетов осуществляет финансирование более 80% на общее образование.
При этом есть такая тенденция, на которую тоже надо обратить ваше внимание. В расходах доля оплаты труда с 2000 года до 2003 года нарастала соответственно с 43,5 процентов до 51,2 процентов. Я в данном случае обращаю вше внимание, что я говорю об образовании, а не в целом. Дальнейшее увеличение доли заработной платы в структуре расходов местных бюджетов на образование не целесообразно, поскольку может поставить под угрозу качество учебного процесса. Поскольку, тратя на зарплату, мы недофинансируем приобретение оборудования, текущий капитальный ремонт не делаем, повышается аварийность, наблюдается отставание учебного процесса от современных требований и так далее. То есть идти только по пути увеличения заработной платы, которую, безусловно, мы признаем невысокая, к сожалению, здесь тоже пределы весьма ограниченные, потому что за этим тянется огромное недофинансирование целой отрасли.
Безусловно, приведение 131-го закона и приведение 31-го закона о введении механизма субвенций, передача на уровень Федерации, значительная часть расходов местных бюджетов на образование, заработную плату, учебных расходов, хозяйственных нужд перейдет на этот уровень, немножко разгрузится местный бюджет. Но, опять-таки, представители субъектов подтвердят, что на самом деле это перекладывание с больной головы на здоровую, потому что состояние бюджета субъекта Федерации не намного лучше, чем состояние местных бюджетов.
И в этой связи я думаю, что никакое межбюджетное регулирование не содержит в себе больших потенций для того, чтобы эту проблему решить, решать ее можно только находясь на пути увеличение собственной доходных базы местных бюджетов. То есть всевозможные попытки регулирования за счет финансовых перетоков с разных уровней, хотя это важный тоже весьма механизм и отказываться от него нельзя, особенно в условиях нашего крайне неравномерного развития регионов. Но, тем не менее, мы больших успехов здесь не достигнем.
Основная задача, конечно, это формирование собственной доходной базы регионов, поскольку только такой путь может позволить создать долгосрочные источники финансирования таких важнейших сегодня для России отраслей социальных, как здравоохранение и образование.