АВ 2004г. Выпуск 20 Часть 1 Информационно-аналитическое обеспечение деятельности законодательных органов государственной власти
деятельности Государственной Думы
Государственной Думы Федерального Собрания
Российской Федерации
В рамках общих интеграционных процессов, объединяющих государства нашего Содружества, важную роль играет парламентский вектор двустороннего и многостороннего сотрудничества. И сегодняшний семинар - одно из конкретных проявлений сближения России и государств СНГ.
В современных условиях с помощью информационно-аналитических служб национальных парламентов удается постоянно держать руку на пульсе всех направлений законотворческого процесса, а также повседневной текущей деятельности, направленной на удовлетворение разнообразных запросов и пожеланий депутатского корпуса.
В Аппарате Государственной Думы в состав информационно-аналитического блока входят Аналитическое управление, Управление информационных ресурсов и технологий, Парламентская библиотека и Приемная Государственной Думы. Каждое из этих подразделений действует в пределах своей компетенции, в соответствии с существующей функциональной спецификой. В информационно-аналитическом обеспечении деятельности палаты также принимают активное участие аппараты думских комитетов, другие подразделения, в частности, при экспертном сопровождении законотворческого процесса.
Несколько слов о задачах, решаемых подразделениями Аппарата, входящими в информационно-аналитический блок.
Ведущим подразделением, выполняющим задачи аналитического и информационно-справочного обеспечения деятельности палаты, ее руководящих и рабочих органов, депутатов Государственной Думы, является Аналитическое управление. Свою историю в качестве самостоятельной структурной единицы Управление ведет с 1994 года, когда был создан Аналитический центр при Председателе палаты. В 1995 году на базе Центра и Информационного отдела было сформировано Управление научного анализа и прогноза, позднее преобразованное в Аналитическое управление.
В соответствии с установленным порядком и действующими нормативными
документами Управление осуществляет аналитическое сопровождение деятельности Председателя Государственной Думы и его заместителей, Руководителя Аппарата по вопросам, отнесенным к ведению Управления, и в случае необходимости, готовит по их поручениям соответствующие документы и материалы.
По обращениям депутатов, депутатских объединений, комитетов и комиссий Государственной Думы Управление оказывает помощь в их законодательной деятельности и в работе с избирателями, в организации и проведении парламентских слушаний, круглых столов , научно-практических мероприятий. Управление готовит аналитические материалы по следующим направлениям: государственное строительство и конституционные права граждан; экономическая политика; бюджетное, налоговое и финансовое законодательство; социальная политика; оборона и безопасность; ратификация международных договоров Российской Федерации, а также по вопросам организации законодательного процесса.
Проводятся мониторинг состояния и развития правового поля России, анализ результатов научных и прикладных исследований в этой области. На данной основе вырабатываются рекомендации по совершенствованию российского законодательства. В последнее время значительно больше внимания уделяется обобщению международного опыта законодательного регулирования и организации парламентской деятельности. Отдельным направлением работы Управления является анализ структуры и содержания примерных программ законопроектной работы, основных тенденций в их планировании и реализации с целью оптимизации законодательного процесса, повышения его эффективности.
Важное место занимает подготовка периодических и оперативных аналитических изданий по актуальным проблемам законодательства, внутренней и внешней политики, национальной безопасности, социально-экономическим, общественно-политическим и другим вопросам с учетом запросов депутатов и планов работы Государственной Думы.
Эффективность информационного обеспечения деятельности палаты в немалой степени связана с рациональной организацией работы Управления информационных ресурсов и технологий.
Создаваемая поэтапно, начиная с 1994 года и находящаяся в стадии постоянного обновления и развития Информационная система Государственной Думы располагает необходимой информационной, программно-технической, коммуникационной, технологической и организационной базой. Основной целью системы является формирование упорядоченной информационной среды, на основе которой должна обеспечиваться эффективная работа Совета Государственной Думы, профильных комитетов и комиссий, фракций и депутатских групп, депутатов и подразделений Аппарата. Кроме того, обеспечивается информационно-коммуникационное взаимодействие с информационными системами Администрации Президента и Правительства Российской Федерации, Совета Федерации, министерств и ведомств, субъектов Российской Федерации. Важнейшей функцией является реализация на практике принципа открытости и прозрачности функционирования палаты и максимально широкое информирование российской и зарубежной общественности о ее деятельности.
Процесс информатизации общества и развитие информационного пространства России неразрывно связаны с дальнейшей демократизацией политической и общественной жизни, с реформированием социально-экономической сферы. В информационной политике это означает большую открытость информации для наших граждан, воплощение в жизнь конституционного права на свободный доступ и получение информации о деятельности Парламента, предназначенной для широкого пользователя. В этой связи сеть Интернет становится одним из наиболее важных и перспективных средств массовой информации.
Придавая большую значимость работам, связанным с представлением Государственной Думы в сети Интернет, с целью более полного, комплексного и оперативного освещения ее деятельности Руководством Аппарата было принято решение об оптимизации работы сайта Государственной Думы, включая значительное расширение состава и изменение структуры размещаемых данных, увеличение доли более оперативной информации о работе палаты, изменение дизайна сайта и модификацию ряда других его параметров. В короткие сроки были подготовлены исходные данные по модернизации сервера и проведен ряд совещаний по их предварительному уточнению и согласованию.
Специальная рабочая группа подготовила ряд нормативных документов, согласованных с Комитетом по Регламенту и организации работы Государственной Думы. Проведены работы по созданию сайта с привлечением структурных подразделений Аппарата. В результате был создан и действует новый сайт Государственной Думы, введенный в эксплуатацию в июне 2003 года. Он положительно оценен российской и зарубежной общественностью и сегодня занимает одно из первых мест в рейтингах сайтов органов государственной власти и управления Российской Федерации.
Объемный и сложный информационно-программный комплекс представляет собой сформированный у нас Фонд электронных информационных ресурсов, функционирующий на базе внутренней компьютерной сети и доступный для использования в оперативном режиме пользователям в Государственной Думе, Совете Федерации, Центризбиркоме, законодательных органах субъектов Федерации. Всего услугами Фонда пользуются свыше 180 пользователей в федеральных органах государственной власти и других внешних организациях.
Большую и добросовестную работу проводят наши сотрудники, занятые на выполнении многочисленных заявок и обращений депутатов и их помощников в информационно-справочной службе Управления. Только за прошедший год таких обращений было зарегистрировано 2116.
Положительно зарекомендовала себя Специализированная информационная система, установленная в холлах нашего центрального здания и функционирующая на базе Фонда электронных информационных ресурсов. Расширен состав информации, предоставляемой с ее помощью для посетителей Государственной Думы. Разработан ряд информационно-программных систем по работе с различными видами информации, входящими в Фонд:
Интранет-система Государственной Думы;
комплекс по обработке стенограмм пленарных заседаний;
статистика законопроектной работы;
обработка протоколов заседаний Совета;
справочная система по учету прохождения законопроектов;
учет проводимой работы с отклоненными законами.
Эксплуатируется информационно-программный комплекс по сбору и обработке статистики работы Аппарата Государственной Думы в целом.
Вместе с тем, на наш взгляд, перспективы развития Фонда требуют проведения интеграции информационных ресурсов, позволяющей значительно повысить эффективность работы пользователей с электронной информацией, а также расширения состава ресурсов. Не лучшим образом на развитии электронных информационных ресурсов отражается практика децентрализованного представления данных подразделениями Аппарата. В этой связи усиливается необходимость централизованного и скоординированного управления процессом в области электронного информационного обеспечения Государственной Думы. Вопросы развития Фонда заложены в утвержденных Основных направлениях развития электронных информационных ресурсов Государственной Думы и Положении о Фонде электронных информационных ресурсов Государственной Думы.
В условиях обновления форм и методов организации информационно-аналитического обеспечения деятельности законодательного органа государственной власти значительно возрастает роль автоматизированных информационных систем. Для их эффективного функционирования необходима современная информационно-технологическая инфраструктура, основу которой должна составлять корпоративная компьютерная сеть, имеющая выход как в сети других органов государственной власти, так и в Интернет с соблюдением установленных требований по обеспечению информационной безопасности.
Работы по созданию подобной сети были начаты еще в 1994 году - со времени начала работы Государственной Думы первого созыва. В результате выполнения нескольких системных проектов к настоящему времени у нас построена информационно-телекоммуникационная система (ИТКС), объединяющая около 2000 рабочих станций и включающая более 100 серверов. В составе ИТКС функционирует система электронной почты и Интранет-система Государственной Думы, объединенная с Интранет-системой Совета Федерации, ЦИК, Мэрии Москвы, ряда законодательных органов субъектов Российской Федерации и федеральных министерств.
С целью интегрирования Государственной Думы и законодательных органов субъектов Российской Федерации в Федеральную целевую программу "Электронная Россия. 2002-2010 годы" и для обеспечения перехода на электронный документооборот в федеральном законодательном процессе выполнен комплекс мероприятий по развертыванию работ в 30 законодательных органах субъектов Российской Федерации в целях подключения к единым компьютерным сетям.
Что касается собственно автоматизированных информационных систем в Государственной Думе, то на сегодня функционируют более 25 прикладных информационных технологий, большая часть которых обеспечивает сбор, хранение и формирование данных, непосредственно используемых для информационно-аналитического обеспечения деятельности депутатов Государственной Думы и ее Аппарата. В числе основных автоматизированных систем следует назвать Автоматизированную систему обеспечения законодательной деятельности (АСОЗД), предназначенную для повышения эффективности законопроектной работы депутатов, внешних субъектов права законодательной инициативы и сотрудников Аппарата. Система функционирует с апреля 1997 года и содержит информацию о прохождении всех законопроектов, поступивших в Государственную Думу, начиная с января 1996 года.
Разработка и внедрение современных прикладных информационных технологий - сложный и трудоемкий процесс, требующий решения целого комплекса взаимосвязанных задач. В течение 2003 года в Государственной Думе в основном завершен первый этап этого процесса: разработаны отдельные технологии информационной поддержки основных видов деятельности депутатов и работников Аппарата и созданы предпосылки к переходу на качественно новый уровень постановки данных работ - к реализации комплексной автоматизированной системы обеспечения деятельности Государственной Думы.
Как показывает опыт, в решении этих проблем немалое значение имеет и структура Аппарата. Так, до недавнего времени в силу сложившейся практики за сопровождение и развитие Фонда электронных информационных ресурсов отвечало одно управление (Информационно-аналитическое), а за развитие ИТКС и прикладных информационных технологий - другое (Управление информационно-технологического обеспечения). В свете новых задач такое распределение работ было признано неэффективным. В ходе структурных преобразований Аппарата создано единое подразделение - Управление информационных ресурсов и технологий, на которое возложены все функции сопровождения и развития автоматизированных информационных систем. Подобный подход позволит устранить параллелизм в разработках и структурные барьеры при выработке и реализации технических решений.
Важное место в общей системе информационно-аналитического обеспечения деятельности обеих палат Федерального Собрания занимает Парламентская библиотека, услугами которой постоянно пользуются депутаты, их помощники, работники практически всех подразделений Аппарата Государственной Думы. Эффективность и оперативность в обслуживании пользователей в значительной мере достигаются благодаря Автоматизированной библиотечно-информационной системе, главное предназначение которой - формирование и предоставление библиотечно-библиографических, справочных и информационных ресурсов депутатам и их помощникам, работникам Аппарата. Достаточно сказать, что электронный каталог автоматизированной системы содержит порядка 120 тыс. книг, 150 тыс. статей и 200 тыс. официальных периодических изданий.
Значительный объем информационно-справочной и аналитической работы Аппарата выполняет Приемная Государственной Думы. Эта работа проводится в соответствии с планами работы Аппарата, а также по поручениям руководства Государственной Думы, депутатских объединений и депутатов. Разрабатываемые здесь материалы выпускаются в виде периодических, тематических обзоров и статистических отчетов, которые передаются депутатам Государственной Думы, в депутатские объединения и профильные комитеты, а также представляются в Интранет-систему Государственной Думы. С ними может ознакомиться каждый депутат и работник Аппарата.
Информации об обращениях граждан в парламент активно используются в обработанном виде в "Думской панораме", а также являются непременной составной частью информационно-аналитических бюллетеней, выпускаемых Аналитическим управлением по итогам каждого парламентского месяца. Указанные материалы размещаются также на сайте Государственной Думы в Интернете. В целом за период работы Государственной Думы трех созывов Приемной было подготовлено свыше 600 информационных материалов и статистических отчетов.
Нельзя не отметить, что применительно к специфике своей работы активное участие в информационно-аналитическом обеспечении деятельности Государственной Думы принимают аппараты профильных комитетов. В материалах экспертного сопровождения принимаемых законопроектов существенную долю занимает аналитическая составляющая. Это, прежде всего, показательно при подготовке материалов по следующим направлениям работы комитетов:
подготовка экспертно-аналитических материалов по вопросам развития законодательства;
комплексный анализ макроэкономической эффективности, финансово-экономических и социальных последствий принятия федеральных законов;
экспертная оценка прогноза социально-экономического развития, ежегодно представляемого Правительством Российской Федерации;
формирование экспертно-аналитической, информационной и статистической базы в областях, соответствующих профилям комитетов;
информационно-аналитическое сопровождение парламентских слушаний, научно-практических конференций, круглых столов , семинаров, рабочих групп, зарубежных визитов парламентских делегаций, а также иных мероприятий, проводимых комитетами.
Информационно-аналитическое обеспечение на уровне комитетов и комиссий осуществлялось в течение всей десятилетней деятельности Государственной Думы. Однако наиболее активным оно стало в период работы третьего созыва (1999-2003 г.г.). В рамках этой работы наблюдается тенденция к увеличению именно аналитической составляющей, поскольку в этом заинтересованы сами депутаты. Специалисты аппаратов комитетов хорошо усвоили, что депутатский корпус должен получать не первичный информационный материал, а материал, аналитически переработанный, в первую очередь, независимые экспертные оценки и альтернативные решения.
В то же время необходимо признать, что, несмотря на увеличение роли аналитической составляющей в деятельности аппаратов комитетов, спрос со стороны депутатов на эту информацию пока еще заметно превышает предложение. Поэтому в работе Думы четвертого созыва данный вопрос станет еще более актуальным.
В условиях реорганизации Аппарата, постановки новых задач и поиска новых форм, методов и направлений работы для нас особую важность приобретают оценки депутатами содержания и качества информационно-аналитического обеспечения текущей деятельности палаты и предложения по дальнейшему повышению ее эффективности.
Недавно проведенное анкетирование депутатов Государственной Думы по этим вопросам свидетельствует об их возросшем интересе не только к содержанию и качеству, но и к тематике соответствующих материалов, оптимальности их объема и способов получения (в электронном или бумажном виде). В качестве наиболее актуальных депутатам представляются материалы, посвященные:
социально-экономическим проблемам субъектов Российской Федерации;
деятельности политических партий;
международным отношениям;
деятельности средств массовой информации;
работе избирательных объединений.
По мнению ряда депутатов, им недостает информации по проблематике законотворческой деятельности Государственной Думы. В предоставляемых депутатам материалах не всегда отражаются в достаточной степени вопросы приоритетности формулируемых задач, нет анализа последствий принимаемых законов. Информационно-аналитические материалы по законопроектной тематике в основном воспроизводят позицию Правительства Российской Федерации, не содержат альтернативных подходов к рассматриваемым проблемам. В результате это не позволяет депутату определять собственные ориентиры в отношении законопроекта.
Опираясь на знание практики информационно-аналитического обеспечения парламентской деятельности за рубежом, участники анкетирования порекомендовали шире использовать опыт США, Германии, Франции, Великобритании и Швеции, а опыт других стран - применительно к отдельным вопросам. С учетом данных оценок и предложений системное изучение зарубежного опыта организации информационно-аналитической деятельности является важнейшим условием ее совершенствования подразделениями Аппарата.
В условиях возрастающей потребности депутатов в экспертно-исследовательской и информационно-аналитической продукции в предстоящий период предполагается провести перегруппировку сил для значительного усиления аналитического и информационного обеспечения деятельности палаты.
По мнению экспертов, Государственная Дума четвертого и будущих созывов все больше будет нуждаться в исследованиях правоприменительной практики. В связи с этим мы нацеливаемся на расширение сотрудничества с органами исполнительной и судебной власти, взаимодействия с Правительством Российской Федерации в части информационного обмена по вопросам реализации законов.
В целях проведения мониторинга правоприменительной практики мы планируем разработать систему взаимодействия с экспертным сообществом как на уровне Аппарата Государственной Думы и его управлений, так и на уровне аппаратов комитетов.
Государственная Дума в целом и ее комитеты, Аппарат палаты уже в недалеком будущем должны занять более активную позицию по развитию российского законодательства. Акценты в законотворческой деятельности все больше будут смещаться от переработки вносимых в Государственную Думу законопроектов к стратегическому планированию законотворческой деятельности посредством выявления приоритетных проблем, требующих законодательного регулирования. Поставлена цель - упорядочить работу по созданию и функционированию экспертных советов при комитетах Государственной Думы, систематизации и обобщению материалов, подготавливаемых ими при разработке конкретных законопроектов.
Одну из задач Аппарата Государственной Думы мы видим в разработке предложений по методике выявления перспективных направлений развития законодательства с целью формирования долгосрочных планов законотворческой работы. Эти планы должны стать важным фактором обеспечения преемственности и стабильности в работе Государственной Думы, составить основу для формирования механизмов отбора наиболее актуальной проблематики.
Поэтому в Основных направлениях работы Аппарата по обеспечению деятельности Государственной Думы в 2004-2007 годах предусматривается осуществление в аппаратах комитетов и других структурных подразделениях целого ряда мероприятий при ведущей роли Аналитического управления. В частности, имеется в виду следующее:
регулярный анализ отечественного и зарубежного опыта законодательного решения актуальных проблем;
оказание содействия комитетам в разработке концепций развития соответствующих отраслей законодательства, создание мониторинга за реализацией федеральных законов, анализ состояния правового поля страны, формирование примерных программ законопроектной деятельности Государственной Думы;
повышение результативности оперативного анализа проблем, связанных с тематикой приоритетных законопроектов;
актуализация и повышение качества аналитических вестников, аналитических записок и других материалов, исходя из примерных программ законопроектной работы;
взаимодействие с научными и учебными центрами в целях проведения исследовательских работ.
Наряду с этим также предусматривается:
пересмотреть и оптимизировать аналитические функции структурных подразделений с целью активизации изучения зарубежного законодательства и законодательной практики;
разработать Программу исследовательской деятельности Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации на 2004-2007 годы;
создать постоянно действующее совещание руководителей экспертных советов, работающих в Государственной Думе;
выработать и осуществить меры по созданию системного анализа правоприменительной практики и правового поля страны.
Всем нам предстоит решение сложных, интересных и очень важных задач. Хотелось бы выразить надежду, что настоящий семинар-совещание даст положительный импульс началу практического сотрудничества информационно-аналитических служб аппаратов наших парламентов.
На наш взгляд, заслуживают большего внимания и совместных усилий вопросы аналитического осмысления интеграционных процессов и сотрудничества в таких сферах, как экономика, оборона и безопасность, борьба с международным терроризмом, сближение и гармонизация наших национальных законодательств.
Со своей стороны Аппарат Государственной Думы готов как к многостороннему, так и к двухстороннему сотрудничеству по обмену опытом разработки и применения информационных технологий в информационно-аналитическом и в других видах обеспечения деятельности законодательных органов государственной власти.
В этом плане, например, может представлять интерес обсуждение и в перспективе выработка согласованных подходов в таких вопросах, как:
выбор аппаратно-программных платформ информационных технологий;
реализация технологий информационного обеспечения депутатов законодательных органов государственной власти;
использование информационных порталов законодательных органов государственной власти государств - участников СНГ с целью последующего информационного взаимодействия между нашими парламентами.
В заключение позвольте пожелать всем участникам семинара-совещания успешной, плодотворной работы.