АВ 2004г. Выпуск 15 Законодательное регулирование противодействия религиозному экстремизму: российский и зарубежный опыт
Этноконфессиональный терроризм и экстремизм тесно связаны с сепаратизмом (от лат. separatus - отделенный), представляющим собой стремление к отделению, обособлению части государства и созданию нового государственного образования или к предоставлению части территории прав автономии.
Основной целью сепаратизма является изменение существующего государственного устройства, правового статуса национально-государственных или административно-территориальных образований, нарушение территориального единства страны, выход тех или иных территориальных единиц из состава государства и образование собственного независимого государства.
Как правило, сепаратизм сопровождается агрессивной идеологической пропагандой, например, объявлением существующих властей оккупантами или проводниками геноцида, нарушителями прав человека и т.п.
Стремление к самостоятельности и полному самоуправлению в сфере внутригосударственных межэтнических отношений может выражаться как в форме крайнего сепаратизма (характерен экстремизм вплоть до вооруженных выступлений и актов террора), так и в виде умеренного сепаратизма (как правило, ограничивается легальными, в том числе парламентскими, способами достижения своих целей).
С точки зрения целей сепаратистские движения, в основном, бывают двух видов:
по созданию собственной государственности этносов, традиционно проживающих на определенных территориях, входящих в состав одного или нескольких государств (курды, палестинцы, тиморцы, ассамцы);
за отделение (выделение) в самостоятельные государства автономий, являющихся составной частью каких-либо государств (провинция Квебек - Канада, штаты Джамму и Кашмир, Пенджаб - в Индии, Северная Ирландия - в Соединенном Королевстве Великобритании и Северной Ирландии, Страна Басков - в Испании и др.).
Степень остроты и формы выражения сепаратизма в различных государствах неодинакова. В основном, сепаратистами используется три формы достижения своих целей:
политическое движение, применяющее в целом легальные методы достижения своих целей;
крайне радикальные движения в виде вооруженной повстанческой борьбы или с использованием методов террора как способа решения главной задачи;
смешанная форма, включающая как легальные, так и нелегальные способы борьбы с нейтральной властью.
Сепаратизм как общественно-политическое и социально-экономическое явление в некоторых странах мира активно заявил о себе еще в первой четверти XX века.
Наиболее ярким примером в этом отношении явилась борьба ирландцев за создание собственного государства (1916 - 1923 гг.), носившая национально-освободительный характер и вытекающая из религиозных, национальных и экономических противоречий, исторически сложившихся между католиками-ирландцами и протестантами - переселенцами из Англии и Шотландии. Результатом этой борьбы стало провозглашение независимой Ирландской республики со столицей в г. Дублине.
Ситуация в Северной Ирландии (Ольстере), являющейся частью Соединенного Королевства Великобритании и Северной Ирландии, где и сегодня совершаются террористические акты, возникают перестрелки, гибнут люди, служит одним из примеров длительного и болезненного противостояния центральной власти и региона.
В ходе освободительной революции 1916-1923 гг. Ирландия, до этого целиком являющаяся историко-географической областью Соединенного Королевства, была разделена на две части: Ирландскую республику (Республику Эйре), которая до 1949 г. являлась британским доминионом, и Северную Ирландию (Ольстер), включающую 6 графств.
Это положение было закреплено Законом об управлении Ирландией 1920 года и Договором между Англией и Ирландией 1921 года.
В 1968-1969 гг. в Северной Ирландии начался очередной подъем борьбы за выход из Соединенного Королевства и объединение с Ирландской республикой между сторонниками объединенной Ирландской республики, представляемыми политической организацией "Шинн-фейн" и ее военным крылом - Ирландской республиканской армией (ИРА) и протестантскими экстремистами, отличавшимися крайней агрессивностью.
В 1970 году в "Шинн-фейн" и ИРА произошел раскол на "официальное" крыло (стоит на платформе использования всех, в том числе легальных форм и методов борьбы) и "временное"(придерживается тактики террористических действий).
Интересы протестантов - наиболее состоятельной части населения Северной Ирландии выражает Юнионистская партия, осуществляющая политическую власть в этой части страны. Главная ее цель - удержать (даже с помощью силы) шесть североирландских графств в составе Соединенного Королевства.
Вмешательство Англии во внутренние дела Северной Ирландии основывается на 8 и 75 Закона об управлении Ирландией от 1920 года, которые сохраняют исполненную власть за английской короной и утверждают верховную власть правительства Соединенного Королевства.
Согласно статусу Северная Ирландия имеет свой парламент (стормонт) и правительство, возглавляемое премьер-министром, однако стормонт при решении тех или иных вопросов должен получать одобрение со стороны английского правительства.
Североирландские органы власти контролируют только 10 процентов собственных финансов, не имеют возможности устанавливать торговые отношения с другими странами, в том числе с Ирландской республикой, не обладают необходимыми полномочиями для ведения переговоров с Ирландией о воссоединении страны.
В последние три десятилетия квебекский национализм в Канаде претерпел определенную модификацию.
В отличие от прошлого, когда принадлежность к франкоквебекцам определялась по этническим корням и религии, сегодня ключевую роль в вопросе групповой идентификации франкоквебекцев играет французский язык, т.е. исключительная или преимущественная принадлежность того или иного индивида к франкоязычной общине провинции Квебек.
Превратившись в индикатор противостояния франкоквебекцев ассимиляционным тенденциям, французский язык тем самым стал ведущим символом франкоквебекского национализма.
В самом общем смысле к группе квебекских националистов можно отнести примерно 60% всего населения провинции.
Радикально же сепаратистских позиций (создания суверенного квебекского государства) твердо придерживается не более половины от общего числа квебекских националистов.
Другая же половина - умеренные квебекские националисты, большинство которых в отличие от твердых сепаратистов не питает враждебности к канадскому государству, отождествляет себя одновременно и с Квебеком (малая родина), и с Канадой (большая родина). Последние остаются на позициях предоставления Квебеку той или иной формы особого статуса, т.е. автономии в составе Канады.
На референдуме о суверенитете Квебека в 1995 году сепаратистам не удалось преодолеть барьер в 50% + 1 голос, дающий возможность для последующих шагов в направлении отделения провинции от Канады.
Конституционная реформа, проведенная в Канаде в 1982 году и завершившаяся принятием нового Конституционного акта, в значительной мере явилась результатом компромисса между федерацией и провинциями и отражением нового соотношения политических сил в стране.
В настоящее время в соответствии с Конституционными актами 1982 года и 1867 года Канада является доминионом Королевства Великобритании и Северной Ирландии и включает десять провинций (Онтарио, Квебек, Новая Шотландия, Нью-Брансуик, Манитоба, Британская Колумбия, Остров Принца Эдуарда, Альберта, Саскачаван и Ньюфаундленд) и две территории (Юкон и Северо-Западные территории).
Правовой статус провинции Квебек определен Конституционными актами 1867 года и 1982 года, а также Актом о провинции, являющимся, по существу, ее конституцией. Провинцию возглавляет лейтенант-губернатор, назначаемый генерал-губернатором Канады, срок полномочий которого зависит от воли и решения последнего.
В провинции действует парламент - законодательное собрание (легислатура), срок полномочий которого составляет пять лет, и правительство, возглавляемое премьером исполнительного совета провинции Квебек.
Провинция представлена в Сенате - верхней палате Парламента Канады (в которую входят до 120 сенаторов) 24 сенаторами, назначаемыми пожизненно, по одному от 24 избирательных округов. В нижнюю палату канадского Парламента - Палату общин, состоящую из 282 депутатов, от провинции Квебек избирается 75 депутатов.
Хартия прав и свобод, входящая в Конституционные акты 1867 года и 1982 года, закрепила для провинции Квебек двуязычие, то есть применение как французского, так и английского языков, которым придан равный статус.
В последнее время в общественном мнении Канады (как англо-, так и франкоязычной) превалирует идея о симметричной децентрализации Канады, в которой видят потенциальные возможности для маневра в деле урегулирования квебекского кризиса.
Модель симметричной децентрализации может стать работающей формулой компромисса между умеренной частью квебекских националистов, стремящихся к тому, чтобы провинциальная власть в Квебеке обладала бы достаточными полномочиями для недопущения ассимиляционных процессов на территории провинции, и общественным мнением англоязычной Канады, полным решимости не допустить предоставления Квебеку особых привилегий, но в принципе готовым поддержать идею передачи Квебеку, наряду со всеми другими провинциями страны, значительно больших властных полномочий.
В отличие от умеренного сепаратизма франкоквебекцев в Канаде, радикальные баскские националисты и националисты - экстремисты из военной фракции организации "ЭТА" и непримиримые из партии "Эрри батасуна", стоящие на позициях крайнего сепаратизма, выступают за полный отказ от поэтапной автономии и призывают к вооруженной борьбе за независимость Басконии (Страны Басков).
Баскский регион Испании включает четыре провинции: Гипускуа, Бис-кайю, Алаву и Наварру и составляет 3,5% территории Испании, на которой проживает около 7% населения страны - 2,5 млн. человек.
Хотя баскский конфликт может быть датирован временем формирования организации "ЭТА" в конце 50-х годов, начало спора басков с центральным правительством Испании восходит к более отдаленному историческому периоду.
В начале гражданской войны в Испании (1936-1939 гг.) баскский регион был разделен по признакам политической лояльности к воюющим сторонам. Провинции Бискайя и Гипускуа приняли республиканскую сторону, а Наварра - сторону генерала Франко и националистов.
Франкистские силы обрушили на баскское население, включая представителей баскского духовенства, которое поддерживало баскский национализм, жестокие репрессии.
После смерти генерала Франко в 1975 году страна начала медленно двигаться к либеральной демократии, однако проблема баскского сепаратизма остается до настоящего времени достаточно острой.
Принятая в 1978 году Конституция Испании в преамбуле основного закона признает необходимость "обеспечить всем испанцам и всем народам Испании осуществление прав человека, развитие своих культур и традиций, языков и институтов", что нашло свое воплощение в разделе Конституции (часть VIII) "О территориальной организации государства".
Учредители Конституции 1978 года при разрешении национального вопроса опирались на опыт Второй испанской республики (1931-1936 г.г.), во время которой Каталония и Страна Басков получили автономию, имели свои парламенты и правительства.
Испанский Основной закон предусматривает, что граничащие друг с другом провинции могут образовывать автономные сообщества, если они имеют общие черты исторического, культурного и экономического развития.
Возможно образование нескольких видов автономии - ограниченной, полной и специальной, отличие которых друг от друга состоит в объеме предоставляемой им компетенции.
Конституция Испании 1978 года устанавливает общие правила, которые сообщества должны соблюдать (ст. 152): каждое автономное сообщество имеет законодательное собрание, члены которого должны избираться всеобщим голосованием на основе пропорционального представительства участвующих в них политических партий; они пользуются финансовой автономией, обладают собственными источниками доходов, например, с вводимых ими налогов, прибыли от собственного имущества и др.
В соответствии с Конституцией Испании (ст. 149) Стране Басков предоставлена полная и специальная автономии.
Полная автономия включает больший круг вопросов по сравнению с ограниченной. Для ее получения требуется специальная, более сложная, чем при организации ограниченной автономии, процедура, указанная в ст. 151 Основного закона Испании.
Специальная автономия устанавливается по решению Генеральных кортесов - парламента Испании. Путем издания Органического закона ей передаются некоторые полномочия самого государства.
Признание существования сообществ не означает раздробления государства, разрыва отношений солидарности, принцип которой закреплен в ст. 2 Конституции Испании 1978 года. Испанское законодательство предоставляет государству возможность вмешиваться в деятельность автономных сообществ, которое может осуществляться в различных формах.
Хотя сегодня Индия как крупнейшее по численности населения федеративное государство мира, в котором проживают десятки наций, народностей и племен, является государственным образованием, сочетающим принципы федерализма с чертами унитарного государства, оно также не избежало сепаратистских эксцессов.
Необычная сложность межнациональных отношений в стране заставила законодателя в значительной мере отказаться от некоторых традиционных воззрений на природу федерализма, в частности от концепций, рассматривающих федерацию и автономию как средство децентрализации управления.
Одним из принципов индийской концепции федерализма является создание в стране национально-территориальных образований (так называемых лингвистических штатов), на территории которых проживает население, обладающее общим языком, культурой и экономической жизнью.
Закон о реорганизации штатов на лингвистической основе 1956 года установил административно-территориальное деление страны по национально-языковому признаку.
В результате реорганизаций индийская федерация включает два вида автономных образований: образования на уровне субъектов федерации и образования, не являющиеся субъектами федерации.
К первой группе относятся 24 штата со статусом законодательно-административной автономии и штат Джамму и Кашмир со статусом государственно-политической автономии.
Ко второй группе относятся союзные территории, автономные округа и автономные районы, степень автономии которых различна - от узкой законодательно-административной до административной автономии.
Сферы компетенций между Союзом и штатами распределяются в соответствии с тремя перечнями вопросов, обозначенных в Приложении VII к Конституции Индии.
Автономный, несуверенный характер штатов находит свое выражение в том, что они не имеют права выхода из федерации, не имеют (за исключением Кашмира) своего гражданства и своих конституций, не осуществляют верховенства над своей территорией, границы которой могут быть изменены, а сами штаты ликвидированы или переименованы без их согласия, а при определенных условиях центральная власть может резко сокращать объем автономных прав штатов или даже на время фактически ликвидировать эти права.
Особый статус штата Джамму и Кашмир предусматривается Конституцией Индии 1950 г. Этот штат пользуется более широкой государственно-политической автономией, что обусловлено обстоятельствами его вхождения в состав Индии, религиозно-общинным составом населения, ролью в государственной идеологии и другими факторами.
Данный штат - единственное автономное образование страны, где мусульмане составляют большинство населения. Штат имеет собственную Конституцию и гражданство; обладает широкой финансовой автономией; центральное правительство не может вводить здесь чрезвычайное положение без согласия властей штата.
Этот штат - единственный, имеющий законодательно закрепленный институт постоянного жительства, позволяющий правительству предотвращать миграцию индийских граждан из других штатов. В соответствии с существующим положением лица, не имеющие статуса постоянных жителей штата, не могут приобретать недвижимость на его территории.
Парламент Индийского Союза не может изменить Конституцию штата Джамму и Кашмир, в которую вносятся изменения только самим законодательным собранием штата.
Периодически в штате проявляются сепаратистские тенденции, обусловленные религиозно-общинными факторами и действием пропакистанских сил, добивающихся присоединения штата к Пакистану, либо его независимости под опекой Пакистана, что сопровождается активизацией терроризма.
Конституции Индии и штата Джамму и Кашмир включают ряд положений, направленных против сепаратизма. Например, штат не может изменять свои отношения с Союзом односторонне, отменять положения Конституции, относящиеся к штату Джамму и Кашмир.
Согласно перечню союзной компетенции, парламент Индии вправе законодательствовать по любым вопросам, относящимся к штату в целях борьбы с угрозой выхода из Союза и для предотвращения поругания символов государства - гимна, флага и Конституции Индии.
В 90-х годах террористические методы борьбы взяли на вооружение чеченские сепаратисты, которые при поддержке исламских фундаменталистов предприняли попытку отторгнуть Северный Кавказ от России и создать так называемый исламский пояс .
В качестве идеологической основы своей деятельности они избрали религиозный фактор с внедрением идей исламского фундаментализма в политику, сознание и быт мусульманских народов региона. При этом им удалось камуфлировать идеи национального суверенитета и сепаратизма религиозными лозунгами.
Анализируя содержание конфессионально-мировоззренческих факторов, создающих предпосылки к развитию сепаратизма, в научной литературе подчеркивается, что наибольшую опасность при этом представляют крайние формы радикализации ислама, ультрарадикальные религиозно-политические объединения, прежде всего, ваххабиты, имеющие широкие международные связи и выступающие оплотом антироссийских и сепаратистских сил в регионе.
Террористические акции сепаратистов, как правило, являются наиболее опасными и совершаются в комплексе с другими формами незаконного политического насилия - повстанческой деятельностью, попытками государственного переворота или захвата государственной власти, организацией вооруженного мятежа.
Итогом вооруженного мятежа может стать победа сепаратистского движения и фактическое отделение определенной этнической территории от государства-метрополии и формирование независимого национального государства со всеми атрибутами суверенитета (как произошло, например, в Абхазии, Нагорном Карабахе, Эритрее и других странах).
Если побеждают силы государства и сепаратистское движение подавлено, то сепаратисты могут уйти в подполье и продолжать борьбу террористическими и партизанскими методами (такая ситуация сложилась в Северной Ирландии, испанской Басконии, курдских района Турции и Ирака, Чечне и других регионах).
Вооруженный мятеж рассматривается некоторыми учеными как особая форма экстремизма.
При этом вооруженный мятеж определяется как восстание или вооруженное сопротивление властям или правительству, управляющему страной (или ее частью) и совершение насильственных действий с целью свержения власти, насильственного изменения конституционного строя или нарушения территориальной целостности России.
Данное преступление отнесено законодателем к числу особо тяжких преступлений, посягающих на основы конституционного строя, а, следовательно, на само существование государства.
В ст. 279 Уголовного кодекса Российской Федерации предусмотрена ответственность за организацию либо активное участие в вооруженном мятеже в целях свержения или насильственного изменения конституционного строя Российской Федерации либо нарушения территориальной целостности Российской Федерации - лишение свободы на срок от двенадцати до двадцати лет.
По вопросу о том, с какого момента организацию вооруженного мятежа следует считать оконченным преступлением, в литературе высказываются разные точки зрения.
Так, одни ученые считают, что говорить об организации вооруженного мятежа как об оконченном преступлении можно лишь с момента первого вооруженного выступления мятежников.
Другие признают действия организатора оконченным преступлением с момента совершения указанных выше практических действий независимо от того, воплотились ли они в фактическом вооруженном выступлении против законных органов власти или оказались по каким-то причинам сорванными (например, деятельность пресекли правоохранительные органы).
При этом вся организационная деятельность (при отсутствии выступления) квалифицируется как соответствующая подготовка и проведение вооруженного мятежа. На любом этапе подготовки и проведения вооруженного мятежа это преступление окончено.
Ответственность за такие составы преступления, как призывы к вооруженному мятежу, пропаганду и применение подрывных, насильственных методов, предусмотрена в законодательстве большинства зарубежных стран.
Так, в Уголовном кодексе Швеции за совершение особо тяжких преступлений против государства (измену, призыв к мятежу и др.), за ряд воинских преступлений, совершаемых в военное время (дезертирство, несанкционированную капитуляцию и др.) предусмотрено пожизненное тюремное заключение.
Организация, планирование и практическое участие в вооруженном мятеже или вооруженном бунте признаются преступлением в Уголовном кодексе Китая (ст. 104).
В Особенной части Уголовного кодекса КНР в главе "Преступления против государственной безопасности" наиболее опасными названы: причинение вреда суверенитету страны, ее территориальной целостности и безопасности, совершенные в сговоре с иностранным государством (ст. 102); организация, планирование и практическое участие в вооруженном мятеже или вооруженном бунте (ст. 104) и др.
В случае причинения особо серьезного вреда государству и народу в результате совершения таких преступлений в ст. 113 Уголовного кодекса КНР предусмотрена возможность применения смертной казни.
В Уголовном кодексе США подчеркивается, что тот, кто подстрекает, побуждает, помогает или непосредственно участвует в мятеже или повстанческой деятельности против властей Соединенных Штатов или их законов, карается лишением свободы на срок до 10 лет и штрафом .
В Уголовном кодексе предусмотрена ответственность и за сговор с целью подстрекательства к мятежу ( 2384), который определяется как соглашение двух или более лиц, имеющих целью "насильственно свергнуть, устранить или уничтожить правительство Соединенных Штатов, либо вести войну против них, либо оказать насильственное сопротивление властям Соединенных Штатов".
Данный сговор наказывается строже, нежели участие в мятеже и повстанческая деятельность, - лишением свободы на срок до двадцати лет и штрафом (до 1956 года - лишение свободы на срок до шести лет и штраф).
В Японии предусмотрена смертная казнь как вид наказания за целый ряд преступлений, в том числе за организацию мятежных действий с целью свержения правительства или отторжения японской территории.
Хотя для уголовного права Аргентины характерно отрицательное отношение к смертной казни, Кодекс военной юстиции предусматривает ее за такие преступления, как измена, шпионаж, восстание и мятеж.
Закон об армии 1952 года Бангладеш предусматривает смертную казнь за некоторые преступления, совершенные в военное время, а также за мятеж и дезертирство с действительной военной службы.
Уголовный кодекс Руанды 1978 года предусматривает смертную казнь в качестве обязательной меры наказания за большое число преступлений, в том числе за государственную измену, разглашение гостайны во время войны, за мятеж.
В Сьерра-Леоне в уголовном праве среди видов наказания сохраняется смертная казнь, которая предусматривается за различные преступления: за убийство, разбой, мятеж и измену.