АВ 2003г. Выпуск 35 Государственная гражданская служба Российской Федерации
II. Основные понятия и правовые принципы государственной гражданской службы Российской Федерации
Законопроект определяет правовые, организационные и экономические основы гражданской службы в Российской Федерации, показывает взаимосвязь гражданской службы с иными видами государственной службы, а также с муниципальной службой. В нем заложены основные понятия, термины, принципы и структура гражданской службы, а также правовое положение гражданских служащих, порядок поступления и прохождения гражданской службы, гарантии, правовая и социальная защита гражданских служащих, оплата их служебной деятельности и т.п.
Глава I законопроекта вводит основные термины и понятия о гражданской службе, функциональные признаки гражданской службы и ее правовые принципы, показывает взаимосвязь гражданской службы с иными видами государственной службы, а также с муниципальной службой.
Гражданская служба Российской Федерации в законопроекте понимается как вид государственной службы, представляющий собой профессиональную служебную деятельность граждан Российской Федерации на должностях государственной гражданской службы по обеспечению исполнения полномочий федеральных государственных органов, государственных органов субъектов Российской Федерации, лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, и лиц, замещающих государственные должности субъектов Российской Федерации
В то же время понятие "государственная гражданская служба", как оно трактуется в законопроекте, расплывчато и не в полной степени отражает ее сущность (как и понятие "государственная служба" в законе "О системе государственной службы Российской Федерации"). Полагаем необходимым рассматривать государственную гражданскую службу, в силу ее многофункциональности и поливалентности, как общественную и институционную реальность, как особую юридическую систему.
В связи с этим полагали бы целесообразным усилить публично-правовой статус государственной гражданской службы и государственного гражданского служащего, дополнив статью 3 законопроекта следующим положением:
Государственная гражданская служба Российской Федерации - это вид государственной службы Российской Федерации, представляющий собой особый государственно-правовой и социальный институт, устанавливающий и регулирующий отношения государства с гражданами и осуществляющий от имени и по поручению государства исполнительные и распорядительные функции, а также обеспечивающий исполнение полномочий государственных органов и полномочия лиц, замещающих государственные гражданские должности.
Основные правовые принципы построения и функционирования гражданской службы Российской Федерации и ее взаимодействие с гражданским обществом в основном идентичны законодательству о государственной службе и нацелены на реализацию прав и свобод человека и гражданина. Они отражают равный доступ граждан к гражданской службе из всех сегментов общества, вне зависимости от политических убеждений, расы, вероисповедания или мировоззрения, пола, семейного статуса, возраста и предполагают продвижение по службе на основе способностей, знаний и умений при справедливой и открытой состязательности, верность долгу, добросовестное исполнение должностных обязанностей, соблюдение и защиту прав и законных интересов граждан, удовлетворения интересов общества и государства.
Основными принципами гражданской службы являются:
приоритет прав и свобод человека и гражданина;
равный доступ граждан, владеющих государственным языком Российской Федерации, к гражданской службе и равные условия ее прохождения независимо от пола, расы, национальности, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также от других обстоятельств, не связанных с профессиональными и деловыми качествами гражданского служащего;
единство правовых и организационных основ федеральной гражданской службы и гражданской службы субъектов Российской Федерации;
оценка эффективности гражданской службы и степени удовлетворения интересов общества и государства;
доступность информации о функционировании гражданской службы;
взаимодействие с общественными объединениями и гражданами;
профессионализм и компетентность гражданских служащих;
стабильность гражданской службы;
защищенность гражданских служащих от неправомерного вмешательства в их профессиональную служебную деятельность.
Включение данных положений в принципы правового регулирования гражданской службы означает, что основной смысл и содержание деятельности государственных гражданских органов и государственных служащих должен быть направлен на соблюдение и защиту прав и свобод человека и гражданина, общества, социальных групп и государства.
Необходимо отметить, что принципы правового регулирования гражданской службы, по сравнению с действующим законодательством, сокращены. В частности, не включены такие основополагающие нормы как:
верховенства Конституции Российской Федерации и федеральных законов над иными нормативными правовыми актами, должностными инструкции при исполнении гражданскими служащими должностных обязанностей и обеспечении их прав;
функционирование гражданской службы в интересах граждан, гражданского общества и государства;
обязательности для гражданских служащих решений, принятых вышестоящими государственными органами и руководителями в пределах их полномочий и в соответствии с законодательством Российской Федерации;
ответственности гражданских служащих за подготавливаемые и принимаемые решения, неисполнение либо ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей;
Полагали бы целесообразным в законопроект включить все правовые принципы, на которых основана государственная служба Российской Федерации.
Принципиальным отличием от ранее действующих принципов организации государственной службы является исключение принципа внепартийности гражданской службы; отделения религиозных объединений от государства, что на практике означает разрешение гражданским служащим заниматься политической деятельностью.
В то же время полагали бы целесообразным в законопроекте отразить какими способами гражданские служащие смогут реализовать данное им право на политическую деятельность в частности:
а) какие ограничения накладывает на политическую деятельность гражданских служащих данный принцип, а именно:
вправе гражданские служащие состоять членами зарегистрированной политической партии и в какое время они могут участвовать в работе партийных организаций (собраниях, митингах), присутствовать на политических съездах в качестве делегатов, а также занимать в партийных организациях и партиях руководящие должности (посты);
вправе гражданские служащие вносить вклады в добровольческие компании партий, участвовать в мероприятиях по пополнению партийных фондов, а также поддерживать партию материально и т.д.;
б) если данный правовой принцип этого не предусматривает, то каким образом граждане прекращают членство в партии при поступлении на гражданскую службу.
Законодательства ряда зарубежных стран разрешают государственным служащим политическую деятельность, но при этом они вводят ряд ограничений при реализации ими данного правового принципа
Урегулирование этих норм приобретает особое значение в связи с тем, что законо-проект предполагает ввести новую классификацию категорий должностей гражданской службы, по которой должности руководителей и советников (помощников) всех уровней отнесены к должностям гражданской службы. В настоящее время ряд руководителей государственных органов одновременно занимают руководящие посты в той или иной политической партии. С принятием законопроекта неурегулированность этих норм приобретет особую остроту.
В законопроекте также определены основные принципы взаимосвязи и взаимодействия гражданской службы с другими видами государственных служб (военной и правоохранительной), муниципальной службой и с гражданским обществом, что позволит устранить имеющиеся в настоящее время в законодательстве противоречия и пробелы как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов федерации (см. Информационно-аналитический вестник", 32 - 2002 г. "Система государственной службы Российской Федерации". Электронная версия находится в Информационном фонде на сервере ОиМА_18с (к.706, тел. 292-17-70).
В частности:
законодательно закрепить основные принципы построения и функционирования единой системы гражданской службы;
законодательно синхронизировать взаимоотношения гражданской службы с другими видами государственных служб и муниципальной службой;
повысить открытость гражданской службы и ее доступность общественному контролю;
создать возможность участия гражданского общества в процессе подготовки решений, затрагивающих права и законные интересы граждан;
предупреждать, выявлять и устранять обстоятельства, ведущие к злоупотреблениям на гражданской службе;
повысить ответственность гражданских служащих за нарушения законодательства при подготовке или принятия ими решений и оказания государственных услуг и т.п.
Сравнительный анализ основных правовых принципов регулирования государственной службы Российской Федерации с законодательством некоторых зарубежных стран, основные законодательные акты, регулирующие вопросы государственной службы в Российской Федерации и в зарубежных странах, приведены в указанном выше аналитическом вестнике 32 - 2002 г.
Глава II законопроекта определяет должности гражданской службы (далее - должности), квалификационные требования к ним, перечни должностей федеральной граж-данской службы и гражданской службы субъектов Федерации, в совокупности составляющие реестры должностей федеральной гражданской службы и реестры должностей гражданской службы субъектов Федерации, и далее, совместно, они образуют Сводный реестр должностей государственной гражданской службы Российской Федерации.
Должности гражданской службы законопроект предлагает учреждать федеральным законом или иными нормативным правовым актом Российской Федерации, законом или иным нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации.
Реестры государственных гражданских должностей утверждаются указом Президента Российской Федерации и правовыми актами субъектов Российской Федерации, то есть аналогично существующему закону.
Законопроект устанавливает новую классификацию должностей гражданской службы.
Должности предлагается классифицировать, как и ранее, по категориям и группам. По категориям должности подразделяются:
руководители - должности руководителей и заместителей руководителей государственных органов и их структурных подразделений, территориальных органов федеральных органов исполнительной власти и их структурных подразделений, представительств государственных органов и их структурных подразделений, замещаемые на определенный срок полномочий или без ограничения срока полномочий;
помощники (советники) - должности, учреждаемые для содействия лицам, замещающим государственные должности, а также руководителям государственных органов, руководителям территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, руководителям представительств государственных органов в реализации их полномочий и замещаемые на определенный срок, ограниченный сроком полномочий указанных лиц или руководителей;
специалисты - должности, учреждаемые для профессионального обеспечения задач и функций государственного органа, замещаемые без ограничения срока полномочий;
обеспечивающие специалисты - должности, учреждаемые для организационного, информационного, документационного, финансово-экономического, хозяйственного и иного обеспечения деятельности государственных органов и замещаемые без ограничения срока полномочий.
Таким образом, классификация должностей гражданской службы претерпела существенные изменения по сравнению с ранее существовавшими категориями государственных служащих ( ранее -3 категории: "А", "Б", "В").
По группам должности гражданской службы подразделяются, как и ранее, на: высшие, главные, ведущие, старшие и младшие.
При этом должности категорий "руководители" и "помощники (советники)" относятся соответственно к высшей, главной и ведущей группам должностей гражданской службы.
Должности категорий "специалисты" относятся соответственно к высшей, главной, ведущей и старшей группам должностей гражданской службы.
Должности категорий "обеспечивающие специалисты" относятся соответственно к главной, ведущей, старшей и младшей группам должностей гражданской службы.
Предлагаемое законопроектом определение должностей "специалисты" неоднозначно и не имеет четкой границы между категорией "обеспечивающие специалисты", так как все категории гражданских служащих выполняют свои должностные обязанности профессионально. Это вызовет затруднение в отнесение гражданских служащих к той или иной категории.
Полагаем целесообразным дать данной категории должностей гражданской службы название "главные специалисты" и отнести к ней должности, учреждаемые для административно-управленческого, экспертно-аналитического и правового обеспечения выполнения задач и функций государственного органа, замещаемые на постоянной основе.
Также полагаем неправомерным отнесение категорий "руководители" и "помощники (советники)" к ведущей группе должностей гражданской службы, а категорий "специалисты" к старшей группе должностей гражданской службы в федеральных органах государственной власти, так как эти категории по своим функциональным обязанностям обладают либо распорядительными функциями либо участвуют в подготовке рекомендаций для принятия решений.
Квалификационные требования устанавливаются, как и ранее, в соответствии с категориями и группами должностей гражданской службы.
По уровню профессионального образования всех категорий и групп должностей, за исключением категории "обеспечивающие специалисты" старшей и младшей групп должностей, требуется наличие высшего профессионального образования. Требования по уровню профессионального образования, предъявляемые к служащим категории "обеспечивающие специалисты" младшей и старшей групп должностей снижены (требуется среднее профессиональное образование), что является правомерным, так как эта категория служащих выполняет простейшую рутинную работу и не выполняет распорядительных функций. По этой причине эти должности в настоящее время замещены соответственно на 95,4 и 94,3 процента.
Служащим аналогичных групп должностей в зарубежных странах (вспомогательно-технический персонал) достаточно иметь среднее либо среднее специальное образование.
Квалификационные требования к стажу замещения должности гражданской службы либо стажу (опыту) работы по специальности устанавливаются указом Президента Российской Федерации (для федеральных гражданских служащих) и законодательным актом субъекта Российской Федерации (для гражданских служащих субъекта Российской Федерации).
Квалификационные требования включаются в должностной регламент гражданского служащего.