АВ 2003г. Выпуск 35 Государственная гражданская служба Российской Федерации
IV. Порядок поступления и прохождения гражданской службы
Законопроект вносит существенные изменения в порядок поступления на гражданскую службу. При поступлении на службу, согласно законопроекту, с гражданином заключается служебный контракт, а не трудовой договор, как было ранее, который в госаппарате практически так и не нашел применение, вследствие того, что государственно-служебные правоотношения даже в настоящем законодательстве о государственной службе отличает чрезвычайно высокая степень регламентации. Так, например, права, обязанности, нормы поведения и другие нормы непосредственно урегулированы нормами служебного права, а их конкретизация достигалась должностными инструкциями, разрабатываемыми в государственных органах конкретно для каждого государственного служащего. Как показала практика, в тех случаях, когда трудовые договора заключались, то они носили чисто формальный характер и не соответствовали своей сути.
Служебный контракт в законопроекте трактуется как соглашение между представителем нанимателя и гражданином, поступающим на службу, или служащим, при замещении должности в процессе прохождения службы, то есть контракт устанавливает взаимные обязательства сторон.
По мнению некоторых ведущих специалистов в области государственной службы, контрактный механизм взаимоотношений служащего и государственного органа позволит придать таким отношениям большую для обеих сторон определенность посредством четкой фиксации их прав и обязанностей, условий вознаграждения и привилегий, при необходимости - специальных требований и ограничений, обусловленных характером службы, а также других элементов их правоотношений.
В соответствии с законопроектом государственным нанимателем для федеральных государственных служащих является Российская Федерация, а для гражданских служащих субъектов Российской Федерации - соответствующий субъект Российской Федерации.
Полномочия государственного нанимателя от имени Российской Федерации законопроект возлагает на соответствующий государственный орган, а его представителем является руководитель этого органа, который обладает полномочиями по назначению на государственные должности, освобождению от должности, увольнению и выполнению иных функций, установленных федеральными законами и нормативными актами.
Этим самым делается акцент на частно-правовую природу государственной гражданской службы. Такой характер правоотношений не позволит государству стать реальным нанимателем чиновника. В то же время существует мнение, чтобы государственно-служебные правоотношения возникали между гражданином и государством как таковым. Только в этом случае государство становиться реальным нанимателем чиновника.
В ряде зарубежных стран граждане, поступающие на государственную службу, также заключают контракты, но при этом они заключают контракты не с руководителем государст-венного органа, а с федеральным ведомством, который осуществляет управление госу-дарственной службой, то есть государственно-служебные правоотношения возникают между гражданином и государством как таковым, при этом государственный служащий получает свой статус путем издания государством акта назначения на должность.
В то же время, в некоторых странах полномочия государственного нанимателя законодательно передаются руководителям государственных органов, но при этом свои действия по назначению, освобождению, перемещению и увольнению государственных служащих они должны согласовывать с федеральными органами по вопросам государственной службы. Так, в Японии, без согласования с Палатой по делам персонала при Кабинете министров, руководитель не имеет права даже включать в списки претендентов кандидатов по приему на службу. На все свои действия в отношении госслужащих руководитель обязан направлять запрос в Палату и получать от нее письменное извещение о согласии издания акта назначения (увольнения и др.). В свою очередь, Кабинет министров и Палата по делам персонала контролируется комиссией японского парламента - Комиссией по делам кабинета министров, в ведение которой входят вопросы деятельности Кабинета министров и Совета по делам персонала.
Служебный контракт законопроект предлагает заключать на неопределенный срок или на определенный срок от года до пяти лет (срочный служебный контракт). Срочные служебные контракты будут заключаться с категориями "руководители", "помощники(советники)", которые замещают должности на определенный срок полномочий, а также с гражданами замещающими временные должности или должности в государственном органе, образованном на определенный период времени, или для выполнения задач и функций, имеющих заведомо определенную продолжительность.
Срочный служебный контракт, по мнению разработчиков законопроекта, позволит создавать группы гражданских служащих "под проекты", для которых нужны специалисты, обладающие узкоспециальными знаниями в той или иной области, а их реализация требует гибких схем организации, найма и оплаты. После выполнения проекта необходимость в таких служащих отпадает.
Законопроект устанавливает содержание и форму служебного контракта, срок его действия и порядок заключения, перечень оснований и последствия прекращения служебного контракта. Детально регламентируются вопросы испытания при поступлении на гражданскую службу, перевода на другую должность гражданской службы или изменения существенных условий служебного контракта, временное замещение другой должности гражданской службы, отстранение от замещаемой должности и т.п.
Порядок заключения и расторжения служебного контракта аналогичен трудовому законодательству, однако имеет особенности, обусловленные спецификой государственной службы и ограничениями (запретами), связанные с гражданской службой. При этом необходимо отметить, что процедура увольнения гражданских служащих будет проще существующей, так как увеличено число случаев, особенно дисциплинарного порядка, по которым можно уволить служащего даже при совершении им однократного нарушения должностных обязанностей.
Вместе с тем, возникает опасение, что служебные контракты, как и трудовые договоры, будут иметь чисто формальный характер. Для того, чтобы этого не произошло, служебный контракт должен быть юридически грамотно подготовлен, пройти правовую экспертизу, что потребует иметь в государственном органе специальную юридическую службу.
Поступление на службу для замещения должностей категорий "специалисты" и "обеспечивающие специалисты" осуществляется по конкурсу, а для категорий "руководители" и "советники (помощники)" - без прохождения конкурса по представлению лиц, замещающих соответствующие государственные должности, при этом испытательный срок данной категории не устанавливается.
Таким образом, служащие первых двух категорий являются, своего рода, "карьерными служащими"(технический аппарат), а последние - "политическими назначенцами", имеющими возможность так называемого "бокового входа" на государственную службу, то есть комплектование государственного аппарата законопроект предполагает осуществлять применением двух способов, существующих в мировой практике, а именно:
"системы заслуг", при которой служащие отбираются по конкурсу, и основным критерием приема на государственную службу являются их профессиональные качества и квалификация в области государственного управления;
"системы добычи", которая предполагает назначение чиновников за политические заслуги и по принципу "преданности".
Пропорцию между этими двумя категориями в настоящее время установить не представляется возможным, так как установление количества должностей "руководители" и "советники (помощники)" законопроект относит к компетенции Президента Российской Федерации, то есть они будут вводится указами Президента Российской Федерации. По опыту зарубежных государственных служб их количество не превышает 5 процентов.
Для проведения конкурса актом государственного органа образуется конкурсная комиссия. В состав конкурсной комиссии включаются представитель нанимателя или уполномоченные им гражданские служащие (в том числе из подразделений по вопросам государственной службы и кадров, юридической (правовой) службы), представитель от соответствующего органа по управлению государственной службой и независимые эксперты, количество которых должно составлять не менее одной четверти от общего количества членов комиссии.
Положение о конкурсе, определяющее порядок и условия проведения конкурса на замещение вакантной должности гражданской службы, утверждается Президентом Российской Федерации.
Решение конкурсной комиссии и результаты проверки являются основанием для назначения кандидата на вакантную должность и заключения с ним служебного контракта либо отказа в таком назначении.
Предельный возраст нахождения на гражданской службе Российской Федерации в законопроекте установлен, как и ранее, до 65 лет. При этом, при достижении гражданским служащим 60 лет, служебный контракт, заключенный на неопределенный срок, с ним переоформляется на срочный служебный контракт на срок от одного года до пяти лет.
В существующем законодательстве допускалось лишь однократное продление срока нахождения на государственной службе не более чем на один год и только для государственных служащих, занимающих высшие, главные и ведущие государственные должности.
При достижении гражданским служащим возраста 60 лет или предельного возраста нахождения на гражданской службе (65 лет) по решению представителя нанимателя и с согласия гражданина с ним может быть заключен срочный трудовой договор на замещение должности, не являющейся должностью гражданской службы, с учетом квалификации, результатов профессиональной деятельности, состояния здоровья.
Предельный срок нахождения на государственной службе во многих зарубежных странах служащих любого ранга, в частности в Германии, установлен в 65 лет с возможностью его дальнейшего продления, а также выхода на государственную пенсию по желанию служащего в 62 года.
Оценка профессиональной служебной деятельности гражданских служащих, как и ранее, осуществляется в виде аттестации или квалификационного экзамена
Аттестация гражданского служащего проводится в целях определения его соответствия замещаемой должности гражданской службы.
Аттестация проводится один раз в три года (раньше один раз в 2 - 4 года). При этом она проводится в форме отчета гражданского служащего об исполнении должностных обязанностей за отчетный период и отзыва непосредственного его руководителя об исполнении служащим своих должностных обязанностей за аттестационный период. К отзыву прилагаются сведения об исполненных служащим за отчетный период поручениях и документах, а при необходимости - пояснительная записка гражданского служащего на отзыв непосредственного руководителя.
Аттестации не подлежат гражданские служащие, замещающие должности категории "руководители" и "советники (помощники)", с которыми заключен срочный служебный контракт.
При сокращении количества должностей в государственном органе и при изменении условий оплаты труда может быть проведена внеочередная аттестация.
Квалификационный экзамен проводится по мере необходимости при присвоении классного чина гражданской службы не чаще одного раза в год и реже одного раза в три года.
Положение о проведении аттестации гражданских служащих и о проведении квалификационного экзамена, формах оценки знаний, навыков и умений (профессионального уровня) утверждаются указами Президента Российской Федерации.
По результатам аттестации или квалификационного экзамена комиссией выносится решение о соответствии замещаемой должности или присвоения классного чина.
Данное положение позволит повысить ответственность гражданских служащих как по уровню профессиональной подготовки, так и по выполнению должностных обязанностей в соответствии с должностным регламентом, являющимся составной частью административного регламента государственного органа, который вводится законопроектом вместо должностных инструкций.
Должностной регламент является основным нормативным актом, регламентирующим деятельность гражданского служащего, в котором содержаться требования, предъявляемые к гражданскому служащему, замещающему соответствующую должность гражданской службы, его права, обязанности и ответственность в зависимости от функциональных обязанностей по данной должности гражданской службы и сферы ведения государственного органа.
Введение должностных и административных регламентов позволит сделать деятельность гражданских органов и служащих более прозрачной, ограничить коррупцию и повысить доверие граждан к гражданской службе.
Должностной регламент гражданского служащего призван повысить эффективность исполнения гражданским служащим должностных обязанностей, обеспечить его права, определить ответственность за неисполнение (ненадлежащее исполнение) должностных обязанностей, а также способствовать дебюрократизации государственного аппарата, предотвращению злоупотреблений и коррупции.
Должностной регламент разрабатывается на каждого гражданского служащего на основе примерного должностного регламента и утверждается представителем нанимателя. Примерные должностные регламенты утверждаются государственным органом по управлению государственной службой.