АВ 2003г. Выпуск 32 Законодательное обеспечение предупреждения терроризма: этноконфессиональный аспект (по материалам парламентских слушаний)
Уважаемые коллеги! Уважаемые участники парламентских слушаний!
Тема сегодняшних парламентских слушаний выбрана не случайно. Проблема терроризма является одной из самых актуальных не только для Российской Федерации, но и для всего мирового сообщества в целом. Террористическая деятельность сегодня переходит границы отдельных государств и становится международным явлением, создает угрозу всему международному сообществу.
Масштабы терроризма сделали необходимым совершенствование международной системы противодействия ему и координацию усилий различных государств на долгосрочной основе.
Рассматривая борьбу с терроризмом как приоритетную стратегическую задачу, направленную на предупреждение и пресечение противоправных действий, неотвратимость ответственности за преступление и на защиту права каждого человека на личную безопасность, международное сообщество расширяет сотрудничество по борьбе с этими явлениями, совершенствует механизм координации взаимодействия по укреплению международно-правовых основ их противодействию.
В общем плане терроризм можно определить как целенаправленное применение насилия для достижения политических, национальных, религиозных или идеологических целей путем посягательства на жизнь и здоровье людей или совершения других общественно опасных действий, а также угрозу применения насилия для этих же целей.
Терроризм может выражаться в различных видах и формах: от террористических акций одиночек до деятельности целых преступных сообществ. Сегодня терроризм вошел в практику некоторых государств и поднялся до уровня международного терроризма.
В последнее время террористы активно стали использовать в своей, если можно так сказать, "деятельности" национальный (националистический) и религиозный (конфессиональный) факторы. При этом они апеллируют к национальным и религиозным догмам, якобы во имя защиты прав человека, народов (этносов) и религиозных ценностей от принудительного навязывания "западного образа жизни" (так называемой вестинтоксикации ).
Использование терроризмом в своих целях национального и конфессионального факторов дало основание некоторым исследователям подразделять терроризм на этнический и конфессиональный. С таким утверждением мы, конечно, не можем согласиться. Но выход терроризма за региональные рамки, интернационализация терроризма заставляют международное сообщество более внимательно относиться к проблемам межнациональных и межконфессиональных отношений.
Проявление религиозной нетерпимости, фанатизма, вооруженные столкновения на религиозной почве зафиксированы во многих странах мира - между католиками и протестантами в Северной Ирландии, между христианами и мусульманами в Косово, между буддистами и мусульманами в Пакистане, в некоторых странах Юго-Восточной Азии и в Африке. Более того, наблюдаются попытки реализации идеи "террористического (в частности, исламского) интернационала".
Причина тому нам видится в нестабильном политическом и социально-экономическом положении в указанных странах и регионах, хотя и делаются попытки прикрыть этноконфессиональный экстремизм религиозными догмами. Например, идеологи ваххабизма считают, что все беды мусульман заключаются в том, что они отступили от первоначальных норм ислама и что необходимо вернуться к ним. В чем на деле заключается этот возврат, мы могли видеть на примере двухлетнего правления правительства А.Масхадова в Чеченской Республике.
Отрадно, что этнический и религиозный экстремизм стали осознаваться мировой общественностью, правящими кругами за рубежом. Не случайно ООН признала три организации чеченских боевиков экстремистскими организациями. На деле это означает лишение этих организаций и их членов материальной и моральной поддержки мирового сообщества.
Недавно Государственная Дума поддержала действия Генеральной прокуратуры Российской Федерации, предпринимаемые с целью признания террористическими 15 организаций, действующих на территории России и за ее пределами, наносящих наибольший ущерб безопасности Российской Федерации. В числе этих организаций названы "Высший военный Маджлисуль Шура Объединенных сил моджахедов Кавказа" (Чеченская Республика, руководитель известный террорист Ш.Басаев); "Аль-Каида"(руководитель Усама бен Ладан ); "Конгресс народов Ичкерии и Дагестана" (Чеченская Республика, руководители Ш.Басаев и М.Удугов); "Асбат аль-Ансар" (Ливан); "Священная война" ("Аль-Джихад", Египет); "Исламская группа" "Аль-Гамаа аль-Исламия, Египет); "Братья -мусульмане" ("Аль-Ихван аль Муслимун", международная); Партия исламского освобождения" ("Хизб ут-Тахрир аль Ислами", международная); "Лашкар-И-Тайба" (Пакистан); "Исламская группа" ("Джамаат-и-Ислами", Пакистан); "Движение Талибан" (Афганистан); "Исламская партия Туркестана) (бывшее Исламское движение Узбекистана); "Общество социальных реформ" (Джамият ал-Ислах аль Иджтимаи", Кувейт); "Общество возрождения исламского наследия" "Джамият Ихъя ат-Тураз аль-Ислами", Кувейт); "Дом двух святынь" ("Аль -Харамейн", Саудовская Аравия).
Россия является многонациональным государством, поэтому для нее проблемы формирования межнациональных и межконфессиональных отношений, являются первостепенной задачей.
Российский федерализм имеет ярко окрашенный этнический характер. В стране существуют и действуют практически все основные конфессии - православие, ислам, иудаизм, буддизм, католицизм и другие религиозные течения и направления. Наш исторический опыт, национально-культурные и конфессиональные традиции, современные реалии новейшей истории России иные, они не имеют аналогов в мировой практике. Поэтому нам в России приходится заниматься напряженными поисками собственных путей решения и федеративных, и этноконфессиональных проблем.
Говорить о том, что уже сегодня положение стало угрожающим, к счастью, не приходится. Однако некоторые тревожные тенденции здесь, к сожалению, налицо. Не способствуют сохранению межнационального мира и согласия появляющиеся в печатных изданиях и иных средствах массовой информации различные материалы антирусского, антисемитского, фашистского и другого подобного содержания. Воинствующий национализм становится реальностью нашей жизни.
Если сегодня не принять эффективных, действенных мер, если не противостоять этим тенденциям, мы сможем не в таком уж отдаленном будущем столкнуться с проявлениями терроризма и на этноконфессиональной почве.
Осознавая всю драму вокруг национального вопроса, необходимо конструктивно и профессионально совершенствовать правовую базу по широкому спектру проблем, регулирующих отношения в сфере национальной политики, определяющих судьбы коренных малонаселенных народов, национальных меньшинств, репрессированных народов, возрождение и развитие финно-угорских народов, русского народа.
Деятельность федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по предотвращению террористических и экстремистских проявлений в российском обществе должна включать такую составляющую, как законодательное регулирование межнациональных и межконфессиональных отношений.
Формирование правовой базы национальной политики имеет свою специфику. Подчас на разработку того или иного законопроекта уходят годы, что отражает сложность понимания потребностей времени и сути такой тонкой материи, как межэтнические отношения, вопросы национально-культурного развития этнических сообществ. Именно этим объясняется сравнительно небольшое количество законов, принятых Государственной Думой.
В 1996 году в целях определения системы современных взглядов, принципов и приоритетов в деятельности федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере национальных отношений Указом Президента Российской Федерации была утверждена Концепция государственной национальной политики Российской Федерации, которая впервые в истории страны обозначила основные направления в деятельности государственных органов по регулированию межнациональных отношений.
Однако постепенно потенциал Концепции, без финансирования национальной политики путем включения соответствующей строки в федеральный и региональные бюджеты, стал ослабевать. Записанные в Концепции, но нереализованные на практике этноконфессиональные ожидания в свою очередь создали дополнительные факторы напряженности в обществе.
Но главный недостаток Концепции в том, что она не является нормативным документом. Необходимо ускорить перевод Концепции на язык закона. Нами подготовлен проект федерального закона "Основы государственной национальной политики Российской Федерации". Предполагается, что закон должен быть рамочным, чтобы субъекты Российской Федерации могли принимать свои соответствующие региональные законы. Объектом законопроекта является вся совокупность отношений связанных с регулированием этнокультурного развития в Российской Федерации. При этом в законопроекте прослеживается взаимосвязь национальной проблематики в деятельности как органов государственной власти и местного самоуправления, так и общественных структур. Авторы законопроекта постарались отразить в нем роль и значение государственных структур по формированию адекватных для полиэтнического государства национальных отношений; роль и значение межнациональных отношений в укреплении социально-экономической и политической стабильности в обществе, а также прописать в нем механизм взаимодействия в сфере национальных отношений органов государственной власти и национальных общественных объединений. Обсуждение законопроекта на различных общественно-политических мероприятиях вызвало широкий резонанс и поддержку. Понимая, что подобный законопроект достаточно неординарен для восприятия, все же надеемся, что в нынешней Государственной Думе мы сможем провести законопроект хотя бы через первое чтение.
Нам необходимо умело использовать многонациональную составляющую нашей государственности. Конечно, тут неприменимы унитаризм, унификация культуры, языков. В то же время неприменимы и резкий отход от того общего национально-культурного богатства, которое накоплено до настоящего времени российскими народами. Взаимоуважение национальных культур, традиций - вот ключи к взаимопониманию, сотрудничеству. С учетом этих моментов и должна строиться национальная политика в многонациональной России.
Необходимо признать, что во многом межнациональные отношения в России определяются национальным самочувствием русского народа - собирателя союза российских народов, создателя общего государства, опоры российской государственности. Историческая роль русского народа велика в становлении и развитии многонационального государства, и он нуждается в таком же внимании к себе, как и все другие народы Российской Федерации. Но приходится констатировать, что к началу XXI века русский этнос подходит утратившим свою целостность, находящимся в условиях катастрофического сокращения численности, рассеченным на части государственными границами, ущемленным в правах в иноэтнической среде ближнего зарубежья.
В общественном мнении стали проявляться тенденции умаления значимости русского народа как великого народа, народа - творца. И в Конституции Российской Федерации 1993 года не нашли своего отражения место и роль русского народа, русской нации в сохранении единства и целостности российского государства. Такое положение, наряду с процессом "суверенизации", происходящим в национально-государственных и национально-территориальных образованиях России, привело к тому, что началась, если можно так выразиться, "деэтнизация" русского народа, то есть "вымывание" русского национального и национально-культурного потенциала из этих образований.
Огромно число русских беженцев и вынужденных переселенцев как из-за рубежа, так и внутри Российской Федерации и, прежде всего, с территории Чеченской Республики. На этой почве рождается идея русской государственности , согласно которой Россия должна стать унитарным государством русского народа с ликвидацией российского федерализма, провозглашением одного только русского этноса государствообразующим народом. Такая идея практически не осуществима, ибо она игнорирует исторический опыт русской нации, историческую память народов, пройденный ими путь совместного государственного строительства, провоцирует отрицательные последствия от возможного всплеска великодержавного и местного национализма, роста антирусских настроений, неизбежных конфликтов на национальной почве, что может послужить развалу страны.
Пути демократического решения проблемы русского этноса лежат не в утверждении его верховенства в сообществе народов России, а в становлении равенства прав каждого народа Российской Федерации, ее граждан независимо от национальной и конфессиональной принадлежности, в сохранении, укреплении единства и целостности Российской Федерации, в принятии законодательных актов, заключении международных договоров, дающих твердую гарантию защиты интересов соотечественников за рубежом. Потребности и интересы русского народа в полной мере должны учитываться в федеральных и региональных программах, в политической, экономической и культурной жизни республик, автономных образований, всех субъектов Российской Федерации. Нерешенные проблемы русского этноса тоже могут являться источником этноконфессиональной напряженности.
Каждый народ обладает своей национальной культурой и трепетно относится к ее сохранности. Любые действия, препятствующие сохранению и развитию национальной культуры, могут вызвать крайне негативные явления в обществе. В целях активизации национально-культурного развития российских этносов Государственной Думой в 1996 году принят Федеральный закон "О национально-культурной автономии", который сыграл и продолжает играть большую роль в сохранении и развитии всего комплекса национально-культурных вопросов. Стали формироваться местные, региональные и федеральные национально-культурные автономии. Сейчас их уже более трехсот.
Практика деятельности национально-культурных автономий показала еще один аспект неиспользованных возможностей этой организационной формы национально-культурного объединения российских этносов не только как экстерриториальной, но и территориальной организации. И здесь можно и должно решать вопрос о повышении роли национально-культурных автономий как важной составляющей развития в России гражданского общества в формировании органов, особенно в местах компактного проживания диаспор. К сожалению, и в новом, президентском, варианте закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" данный вопрос не нашел своего отражения.
Медленно внедряется этнокультурный компонент в систему российского общеобразовательного процесса. Между тем всем нам ясно, что любая образовательная ниша, не заполненная этнокультурным компонентом образования и просвещения, может быть заполнена псевдоэтнокультурным, националистическим содержанием, влекущим дополнительную напряженность в обществе.
Расширение форм, видов и сфер террористической деятельности, проявившиеся с особой силой в конце ХХ - начале ХХI вв., показывают, что объектами терроризма становятся не только отдельные личности, их права и интересы, но и целые народы, их коллективные права. Законодательство о национально-культурной автономии, о коренных малочисленных народах, о реабилитации репрессированных народов можно рассматривать как первые шаги проявления новой тенденции в национальном и международном праве - коллективных правах народов. Мы считаем, что в современном мире пора уже признать, что субъектами правоотношений могут выступать не только индивидуумы, но и народы как этническое целое. Признание коллективных прав народов - объективный процесс развития человеческого общества.
С учетом этих реалий Комитет подготовил к рассмотрению в первом чтении проект федерального закона "Об Уполномоченном Федерального Собрания Российской Федерации по правам народов Российской Федерации". Концепция законопроекта в целом положительно была воспринята широкой общественностью. Проведенные по инициативе Комитета в Государственной Думе международные консультации показали, что идею введения института "этнического омбудсмена" поддерживают и зарубежные специалисты.
Остановлюсь еще на одном существенном факторе, создающем этноконфессиональную напряженность в стране - миграционной ситуации и ее этноконфессиональной составляющей. В немалой степени этому способствует отсутствие четко выверенной стратегии государственного регулирования миграционных процессов. Для снижения напряженности в обществе от нерешенных вопросов по регулированию миграции необходимо принять соответствующий федеральный закон "О миграции в Российской Федерации", в котором отразить указанные проблемы, в частности, практику общинного расселения мигрантов с учетом их этноконфессионального состава, место и роль национальных и конфессиональных объединений в регулировании миграционных процессов, реализации федеральных и региональных программ помощи мигрантам и др.
За время своей деятельности Государственная Дума приняла ряд федеральных законов с антитеррористической направленностью, в том числе "О борьбе с терроризмом" (1998 г.), "О противодействии экстремистской деятельности" (2002 г.), Федеральный конституционный закон "О чрезвычайном положении" (2001 г.) и др. Вносятся соответствующие дополнения и изменения в Уголовный кодекс Российской Федерации, Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и т.д.
Рассматривая терроризм в целом как международное явление, между тем, необходимо, чтобы российское законодательство о борьбе с терроризмом учитывало его этноконфессиональную составляющую.
Необходимо ускорить подготовку проекта федерального закона о внесении изменения в статью 282 Уголовного кодекса Российской Федерации в части усиления уголовной ответственности за действия, направленные на возбуждение национальной, расовой или религиозной вражды, так как террористы часто используют эти факторы для подготовки и проведения террористических акций.
Отсутствует в Уголовном кодексе понятие и ответственность за создание террористической организации и террористического сообщества, так как сегодня происходит интенсивный процесс создания не только отдельных организаций террористического толка, но и формирование целых сообществ. Поэтому стоит, на наш взгляд, поддержать законодательную инициативу о введении в УК РФ соответствующей статьи, предусматривающей наказание за подобные действия. Особенно, если для подготовки террористических актов используются структуры национальных и конфессиональных объединений, в том числе лиц, занимающих руководящие должности в национальных и конфессиональных объединениях.
В российском законодательстве необходимо рассматривать террористическую деятельность как действия, направленные на причинение вреда жизни, здоровью, имуществу лиц, если эти действия исходили также и из понимания национальной или религиозной принадлежности потерпевшего.
Учитывая, что этноконфессиональные аспекты предупреждения терроризма являются важнейшей проблемой не только для России, но и для всего мирового сообщества, хотелось бы, чтобы основные направления этой деятельности государства и общества определялись в ежегодном Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации.
Толерантность и выдержка, укрепление дружбы и согласия - только такие действия будут способствовать успешной реализации современной этноконфессиональной политики, способствовать предупреждению террористических и экстремистских проявлений на этноконфессиональной почве.