АВ 2003г. Выпуск 32 Законодательное обеспечение предупреждения терроризма: этноконфессиональный аспект (по материалам парламентских слушаний)
Проблема терроризма в XXI столетии обретает особое значение в силу глобализации данного явления, а следовательно, и роста масштабов его угрозы. Складывающаяся в наши дни криминогенная ситуация, к сожалению, заставляет говорить о терроризме как важнейшей составляющей общественного бытия.
С начала 90-х годов в Российской Федерации произошло резкое увеличение числа преступлений террористического характера. Если в 1994 г. было зарегистрировано 18 таких преступлений, то в следующем - 46, в 2000 г. - уже 216, в 2001 г. - 327, а в 2002 г. - 360 преступлений. Террористические акции принимают все более угрожающие масштабы, претерпевая вместе с количественным ростом и существенные качественные изменения. Все чаще они совершаются общеопасными способами, с применением мощных взрывных устройств, в местах массового нахождения людей, что влечет большие человеческие жертвы и другие тяжкие последствия.
Динамика развития терроризма дает основание полагать, что террористическая активность различного рода экстремистов в ближайшие годы сохранится. Будут предприниматься попытки расширения масштабов и географии террористических акции, а также усиление деструктивного влияния терроризма на состояние общественной, политической, экономической и экологической безопасности Российской Федерации. Поэтому нынешние слушания очень важны.
Современная ситуация в северокавказских республиках характеризуется ростом значимости ислама во всех сферах жизнедеятельности общества, что в целом характерно в последнее десятилетие для всех "мусульманских" регионов России. Однако в Чечне в связи с сепаратистскими тенденциями, берущими отсчет с начала 90-х годов, а также длительными военно-политическими кампаниями по "восстановлению конституционного порядка", произошла более резкая и ущербная по сравнению с другими регионами исламизация социума с привнесением в республику идей и практики крайнего религиозного радикализма. Они начали проникать в республику уже в конце 80-х годов.
К сожалению, положение в Чеченской Республике продолжает оставаться определяющим фактором, влияющим на состояние преступлений террористического характера и развитие обстановки в стране в этой области в целом.
Абсолютное большинство преступлений этой категории совершено в субъектах Федерации Северо-Кавказского региона (2002 г. - 297 преступлений), при этом 272 преступных деяния зарегистрировано в Чеченской Республике, где боевики практически ежедневно минируют дороги, подрывают бронетехнику и автотранспорт, нападают на военнослужащих и сотрудников правоохранительных органов, представителей органов власти.
Участились террористические акции, направленные против мирных жителей. Причем совершаются они в населенных пунктах с относительно стабильной оперативной обстановкой против граждан, лояльно настроенных к власти. Так, по фактам преступлений, совершенных участниками незаконных вооруженных формирований в отношении гражданского населения Чечни, за 2002 г. следователями прокуратуры республики возбуждено и принято к производству 311 уголовных дел, в том числе 81 - о преступлениях в отношении глав и сотрудников органов местного самоуправления (убито - 91, ранено - 139, похищено - 29); 120 - о преступлениях в отношении сотрудников правоохранительных органов Чеченской Республики (убито - 136, ранено - 149, похищено -18); 12 - в отношении священнослужителей (убито - 2, похищен - 1). Из общего количества этих дел 29 направлено в суд для рассмотрения по существу, 213 уголовных дел приостановлено производством ввиду неустановления виновных лиц, по 69 уголовным делам расследование продолжается.
Особенно активизированы действия, направленные на поражение воздушных целей. Так, 19.08.02 в районе аэродрома Ханкала участниками НВФ из ПЗРК сбит вертолет Ми-26, в результате чего погибло 122 человека из 146 находившихся на борту (в настоящее время преступление раскрыто). 31.08.02 в Ножай-Юртовском районе ракетой ПЗРК был сбит вертолет МИ-24. О3.11.02 в районе Н.п. Ханкала сбит вертолет МИ-8, погиб экипаж вертолета в составе 3 человек и 6 пассажиров. По всем фактам были возбуждены уголовные дела, ведется следствие.
27.12.02 автомашины КАМАЗ и УАЗ , протаранив ограждение рубежа защиты, где несли службу сотрудники СОБР УИН МЮ РФ, въехали на территорию правительственного комплекса и на расстоянии около 30 м от административного здания Правительства взорвались с интервалом около 5 секунд. Около 70 человек погибло, более 200 человек получили различные телесные повреждения. В результате предпринятых мер к настоящему времени это преступление раскрыто.
Анализ обстоятельств совершения этих преступлений свидетельствует о профессионально планируемом, координируемом и групповом характере преступных действий. Террористы целенаправленно стремятся посеять панику, парализовать нормальное функционирование местных органов власти и управления, прекратить служебную деятельность представителей правоохранительных органов.
Несмотря на понесенные потери и лишение возможности свободного перемещения, чеченские бандформирования продолжают представлять собой устойчивые организованные преступные группы, в достаточной степени обеспеченные необходимыми для осуществления террористической и иной преступной деятельности материальными, финансовыми и людскими ресурсами. Они отличаются внутренней сплоченностью, четким распределением ролей и жесткой дисциплиной. Их террористическая активность имеет не только сезонные колебания, но и напрямую зависит от поступления финансовых средств из-за рубежа.
В последние годы в Российской Федерации произошли значительные изменения в организации работы по борьбе с терроризмом. В 2000-2002 годах захвачены и арестованы известные террористы, длительное время находившиеся в розыске. Некоторые из них осуждены. Всего в процессе проведения антитеррористической операции в Чеченской Республике задержаны и привлечены к уголовной ответственности свыше 70 руководителей террористических формирований различного уровня. Арестованы участники нападений на населенные пункты, исполнители взрывов в Буйнакске, Кизляре, Хасавюрте, Владикавказе, Ставрополе, Минеральных Водах и другие находившиеся в розыске преступники.
Во взаимодействии с другими правоохранительными органами, региональным штабом удалось раскрыть 10 террористических актов на территории Ставропольского края, 13 - в Республике Дагестан, взрыв в Астрахани, 4 взрыва прошлых лет во Владикавказе, около двух десятков подрывов на территории Чеченской Республики. К уголовной ответственности за совершение этих преступлений привлечено более 100 человек. Управление Генеральной прокуратуры в суды направлено 59 уголовных дел экстремистской направленности, в том числе об организации преступных сообществ, разжигании религиозной розни, подготовке к захвату власти, по которым состоялись обвинительные приговоры. Оперативно-следственные группы накапливают и реализуют опыт расследования этих преступлений.
Однако происходящие события отчетливо показывают, что безопасности населения мы пока не обеспечили. Причин здесь достаточно много, как объективных, так и субъективных.
В течение двух лет Генеральной прокуратурой систематически обобщались причины и условия, способствующие совершению преступлений этой категории. Президентам республик, Главам администраций, МВД, начальникам ГУВД вносились представления об устранении нарушений закона, по которым принимались некоторые меры. Однако контрольные проверки показали, что поступившие ответы из многих субъектов явились просто отписками. Проводимые мероприятия носят кампанейский характер, через некоторое время после очередной беды места массового скопления людей никем не контролируются, проведение соответствующих мероприятий надлежащим образом не обеспечивается, а в ряде мест не принимаются элементарные профилактические мероприятия, даже не требующие финансов.
В то же время окончательное урегулирование ситуации в Чеченской Республике невозможно без выявления и перекрытия каналов поступления наличных финансовых средств чеченским боевикам, а также снабжения их вооружением и иными средствами, необходимыми для осуществления боевых действий н террористических акций, вербовки наемников.
С этой целью, с учетом состояния работы и анализа оперативной обстановки в регионе, в марте 2002 г. руководителями окружных правоохранительных органов утвержден Межведомственный план мероприятий по выявлению и пресечению фактов нецелевого использования бюджетных средств и материальных ресурсов, направляемых на восстановление экономики и социальной сферы Чеченской Республики, перекрытию каналов финансирования экстремистских организаций и террористических формирований.
В соответствии с указанным планом проводится работа по изучению возможности создания на территории округа единого оперативного банка данных по учету лиц, подозреваемых в связях с незаконными вооруженными формированиями, а также организаций и предприятий, обоснованно подозреваемых в финансировании экстремистских и террористических формирований. Определены пути и средства проведения других конкретных организационных и оперативно-розыскных мероприятий.
В порядке реализации Межведомственного плана от 04.04.02 в г. Пятигорске организован и проведен семинар-совещание правоохранительных органов округа, где состоялось деловое обсуждение и обмен опытом по вопросам, связанным с выявлением и пресечением каналов финансирования незаконных вооруженных, террористических и экстремистских формирований.
Как известно, в 2001 г. принят Федеральный закон О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем . Его положения направлены на защиту прав и законных интересов граждан, общества и государства путем создания правового механизма противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма. Для практический реализации требований данного Федерального закона был создан Комитет Российской Федерации по финансовому мониторингу. Генеральной прокуратурой издано указание от 28.02.03 N 2 12/20 О порядке взаимодействия органов прокуратуры с Комитетом Российской Федерации по финансовому мониторингу по вопросам противодействия финансированию экстремистской и террористической деятельности , которым определены формы осуществления этой деятельности. В округе в феврале текущего года создано Межрегиональное управление Комитета по финансовому мониторингу России по Южному федеральному округу. Вновь созданная структура уже сейчас включена в деятельность правоохранительных органов по пресечению каналов финансирования террористических и экстремистских организаций.
Законодательство Российской Федерации, направленное на борьбу с терроризмом, в том числе Федеральный закон О борьбе с терроризмом , но нашему мнению, уже не в полной мере соответствует складывающейся в этой сфере ситуации. Говоря о необходимости дальнейшего совершенствования законодательных форм регулирования борьбы с терроризмом, следует, прежде всего, отметить отсутствие четкого правового понятия терроризм . Ныне существующая редакция Федерального закона О борьбе с терроризмом не устанавливает жестких различий между его разнообразными проявлениями. Одновременно с уточнением понятия терроризм следовало бы законодательно дать более четкое разграничение между понятиями терроризм и преступления террористического характера . Это способствовало бы устранению противоречий между рядом статей Уголовного кодекса Российской Федерации.
Кроме того, по нашему мнению, надлежит пересмотреть отдельные положения Уголовного кодекса Российской Федерации, касающиеся возможности назначения конфискации имущества как дополнительного вида наказания. На наш взгляд, конфискацию следует применять не только за корыстные преступления, но и за преступления террористического характера. Наличие в санкциях соответствующих статей этого вида наказания создаст условия для принятия уголовно-процессуальных мер обеспечительного характера (наложение ареста на имущество и счета, запрет на дальнейшее использование имущества без разрешения уполномоченного на то органа).
Помимо этого, необходимо расширить сферу применения института конфискации, распространив его действие на отношения, возникающие при пользовании имуществом, находящимся во владении лица, выступающего под видом собственника. Возможно, для этого следует ускорить принятие Закона Об аффилированных лицах , который позволит более точно определить суть отношений между фактическим собственником и лицами, выступающими в таком качестве. Аналогичные изменения целесообразно внести в ст.52 Уголовного кодекса Российской Федерации.
Необходимо внести изменения в ст.25 Федерального закона О борьбе с терроризмом . В ней с учетом новаций, касающихся применения конфискации имущества, находящегося в фактическом владении и под контролем организации, занимающейся террористической деятельностью, следует описать процедуру признания организации террористической, ее ликвидации, а также порядок конфискации принадлежащего ей имущества и обращения его в доход государства. При этом нужно предусмотреть возможность ликвидации филиалов и представительств международных организаций на основании решений иностранных судов, оговорив порядок обращения в государственную собственность их имущества. Соответствующие дополнения надлежит также внести в Гражданский кодекс Российской Федерации и Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации.
Актуальное значение имеют предложения о законодательном закреплении возможности введения особых правовых режимов в регионах масштабных террористических действий и вооруженных выступлений, а также правовой регламентации (порядка) деятельности, направленной на подавление терроризма.
Представляется, что назрела необходимость присоединения Российской Федерации к Международной конвенции о борьбе с вербовкой, использованием, финансированием и обучением наемников (1989 год) с последующей корректировкой российского законодательства, регулирующего эту сферу правоотношений. В частности, необходимо привести в соответствие с ч.2 ст.1 Конвенции определение в ст.359 Уголовного кодекса Российской Федерации термина наемник , предусмотрев в качестве основы вербовки наемника не только корыстный, но и другие мотивы, а также дать правовые определения понятиям вооруженный конфликт и боевые действия . Следует также ввести ответственность за оказание посреднических услуг в этой области.
Что касается конкретных мер по блокированию исламского радикализма, прежде всего его крайних форм, то к ним, по нашему мнению следует отнести следующие.
На общероссийском уровне необходимо реализовать проект светского (нерелигиозного) характера Российского государства. Как показывает практика деятельности различных экстремистских исламских институтов, она обязательно сопровождается конфессиональной (или этноконфессиональной) нетерпимостью, уничтожением и подавлением иноверия, сепаратистскими устремлениями, иначе говоря, насилием, зачастую в форме террористической деятельности. В этой связи и необходима деконфессионализация политики, то есть создание законодательных и институциональных условий, которые бы исключали вовлеченность религии в политическую сферу. Причем, речь идет не только об исламе, но и обо всех конфессиях, распространенных в России.
Прежде всего, на законодательном уровне следует исключить саму возможность возникновения политизированных форм любой религии, в том числе и ислама. Для этого необходимо последовательно реализовывать существующее законодательное ограничение, запрещающее создание конфессиональных политических партий, общественно-политических организаций и движений в соответствии с Федеральным законом Об общественных объединениях . Сегодня этот закон нарушается, и в России реально существуют исламские политические партии. Кроме того, в Федеральном законе О свободе совести и о религиозных объединениях необходимо четче прописать положение о том, что духовенство не имеет права участвовать в деятельности политических партий. В Федеральный закон О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации необходимо внести положения, запрещающие формирование избирательных объединений на конфессиональной основе. Нельзя допускать даже самой возможности создания в законодательных структурах различного уровня фракций и депутатских групп по религиозному признаку.
Несанкционированные соответствующими органами государственной власти контакты с организациями, которые в международных политико-правовых и дипломатических документах квалифицируются как террористические или экстремистские, в российском законодательстве должны рассматриваться как пособничество терроризму. Тогда установленные контакты и связи политических партий, общественно-политических организаций и движений с такими структурами, как Братья-мусульмане , Боз курт и т.д. могут быть использованы как основание для приостановки их деятельности с возможностью последующего запрещения их дальнейшей деятельности в судебном порядке.
Правовыми методами следует также предупреждать аккредитацию в стране и регионах представительств зарубежных радикальных исламских организаций, активность исламских эмиссаров, преподавательскую деятельность в духовных учебных заведениях России иностранцев, неконтролируемое направление на учебу за границу будущих служителей мусульманского культа и т.д.
Крайне необходима поддержка лояльных федеральному центру и официальным республиканским властям традиционных исламских структур, формирования условий для их укрепления и модернизации, а также проведение различного рода политико-организационных мероприятий антиваххабитской направленности.
Улучшению качества правового поля, по нашему мнению, будет способствовать и реализация федеральной целевой программы Формирование установок толерантного сознания и профилактики экстремизма в Российском обществе (2001-2005 годы) . Программа предусматривает внедрение в социальную практику норм толерантного поведения, эффективное противодействие проявлениям экстремизма в обществе, гибкое опережающее реагирование на изменение социально-политической ситуации в России, создание основы для снижения социальной напряженности.
Кроме того, по нашему убеждению, законодателям следует пристально изучить нормативную базу Соединенных Штатов Америки по этим вопросам и использовать отдельные ее положения, естественно, с учетом реалий и специфики российской действительности в законодательстве Российской Федерации.
Подводя итоги сказанному, следует отметить следующее. В настоящее время исламский терроризм рассматривается многими западными и российскими политологами в качестве одной из главных и реальных угроз существующему мировому порядку. Видимо, эта угроза сохранится и в обозримом будущем. Связи мирового радикального исламского движения с мафией и одиозными режимами некоторых государств могут привести к обладанию ими оружия массового поражения, которым отдельные исламистские группировки, несомненно, воспользуются.
Поэтому только законодательного регулирования вопросов противодействия терроризму недостаточно. Борьба с терроризмом требует комплексного подхода, в котором должны присутствовать меры экономического, социального, политического и, разумеется, специального характера. Ясно также, что это долговременная программа и ее реализация зависит от многих параметров. Но первоочередные меры должны включать в себя:
разработку концепции антитеррористической борьбы в современных условиях;
взаимодействие всех сил правопорядка и спецслужб в борьбе с терроризмом;
создание единой информационной системы как в России, так и в рамках СНГ по вопросам антитеррористической борьбы и осуществление аналитической работы по обеспечению борьбы с терроризмом;
отработку эффективных методов взаимодействия с зарубежными органами, осуществляющими антнтеррористическую деятельность;
ужесточение правовых последствий для лиц, связанных в той или иной форме с террористической деятельностью и т. д.