АВ 2003г. Выпуск 27 Законодательная деятельность Государственной Думы третьего созыва (2000-2002 гг.): государственное строительство и конституционные права граждан
2. Федерализм и местное самоуправление
Важнейшим условием эффективного функционирования федеративного государства является развитие и укрепление федерализма, совершенствование правовой базы взаимоотношений федеративного центра и субъектов федерации, всестороннее развитие самоуправления, создание юридических и финансово-экономических основ деятельности органов местного самоуправления.
В связи с этим депутатский корпус Государственной Думы большое внимание уделяет совершенствованию правовых основ деятельности законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
На решение задачи совершенствования системы органов государственной власти, механизма обеспечения ее единства, в том числе на усиление непосредственного воздействия федеральных органов государственной власти на законодательные (представительные) и исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации, направлен принятый Государственной Думой Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации".
Законом вносит изменения и дополнения в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации" от 6 октября 1999 г..
В случае, если органом законодательной (представительной) власти субъекта Российской Федерации будут допущены нарушения конституционных норм, руководитель высшего исполнительного органа государственной власти этого субъекта Федерации вправе распустить данный законодательный (представительный) орган. Основанием для такого решения предлагается определить уклонение этого органа в течение определенного срока от принятия входящих в его компетенцию мер по выполнению решения суда, связанного с признанием закона или иного нормативного правового акта, принятого законодательным органом субъекта Российской Федерации, противоречащим конституции (уставу) субъекта Российской Федерации. При этом другим судебным решением должно быть установлено, что в результате бездействия законодательного органа были созданы препятствия для реализации полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации, закрепленных конституцией (уставом) и законами субъекта Российской Федерации.
Если подобная ситуация затрагивает права и свободы человека и гражданина, права общественных объединений и органов местного самоуправления, законом предусматривается возможность принятия соответствующих мер со стороны федеральных органов государственной власти. Президент Российской Федерации вправе предупредить законодательный орган государственной власти субъекта Российской Федерации, а при повторном нарушении внести в Государственную Думу проект федерального закона о роспуске законодательного органа государственной власти субъекта Российской Федерации.
Подобным образом предусмотрены основания и порядок досрочного прекращения полномочий высшего должностного лица субъекта (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации).
В соответствии с предлагаемыми изменениями в случае допущения высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации либо действовавшими по его поручению органами исполнительной власти нарушений Конституции Российской Федерации или федерального законодательства Президент РФ наделяется правом объявить высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации предупреждение и при повторном нарушении отрешить его от должности.
В качестве одного из оснований для применения указанных мер служит уклонение данного должностного лица в течение месяца со дня издания указа о приостановлении действия акта, изданного этим лицом либо органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, от издания акта, предусматривающего отмену приостановленного акта или внесение в него необходимых изменений при условии. если в течение этого срока высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации не обратилось в соответствующий суд для разрешения спора.
В случае отрешения от должности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, а также его временного отстранения от исполнения своих обязанностей на период расследования возбужденного в отношении него уголовного дела Президент Российской Федерации назначает временно исполняющего обязанности высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации.
При этом, отрешение от должности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации Президентом Российской Федерации влечет за собой отставку возглавляемого им высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации.
В законе содержится также ряд норм, связанных с обеспечением реализации судебных решений, которыми нормативные правовые акты, изданные органами государственной власти субъектов Российской Федерации, признаются недействительными либо недействующими и не подлежащими применению.
Практика применения данного закона выявила необходимость уточнения ряда предусмотренных в нем положений. С этой целью Государственной Думой были дополнительно приняты законы, внесшие существенные поправки в нормы данного законодательного акта:
включена норма, регулирующая ситуацию, когда одно и то же лицо одновременно является и депутатом законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, и главой муниципального образования;
осуществлена корректировка времени пребывания на посту высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, в частности, в этот период не засчитываются сроки полномочий, которые истекли к моменту принятия базового закона в 1999 г.;
предусмотрено закрепление на федеральном уровне нормы, обязывающей проводить повторные выборы высшего должностного лица субъекта Российской Федерации в случае, если первый тур голосования не выявил абсолютного большинства проголосовавших, и направлен на обязательность проведения выборов глав исполнительной власти в регионах по двухтуровой системе;
конкретизирован механизм рассмотрения законопроектов по предметам совместного ведения - предусмотрена возможность создания согласительной комиссии из депутатов Государственной Думы и представителей органов государственной власти субъектов Российской Федерации, более детально регламентирован порядок направления отзыва на законопроект со стороны субъекта Российской Федерации, а также определен срок направления такого отзыва. При этом установлено, что отзыв на законопроект законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации оформляется не просто подписью председателя законодательного органа, как это происходило прежде, а официальным постановлением этого органа;
предусмотрено введение смешанной мажоритарно-пропорциональной избирательной системы при выборах в законодательные (представительные) органы власти в субъектах Российской Федерации. В соответствии с пунктом 5 статьи 80 Федерального закона Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации от 12 июня 2002 г. ( 67-ФЗ) Закон вступает в силу с 14 июля 2003 г. Исключение сделано только для тех субъектов Российской Федерации, где выборы депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти назначены до вступления в силу настоящего Федерального закона;
устранены противоречия данного закона Бюджетному кодексу Российской Федерации в части образования и деятельности региональных внебюджетных фондов. В текст базового закона дополнительно включена норма, предусматривающая утверждение бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов и отчетов об их исполнении законом субъекта Российской Федерации. Внесенными изменениями предусмотрено также положение о контроле за исполнением бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов со стороны законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Федерации.
Продолжая последовательную работу по развитию и становлению местного самоуправления, как важного условия решения правовых проблем федерализма, Государственная Дума приняла Федеральный закон "О внесении дополнения в статью 8 Федерального закона "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации".
Как известно, базовый закон не оговаривает каких-либо дополнительных условий или обстоятельств, касающихся возможности заключения с муниципальным служащим срочного трудового договора, что возможно только в случаях, предусмотренных КЗоТ Российской Федерации. В соответствии с принятым законом решает муниципальные образования получают возможность предусмотреть в своих уставах муниципальные должности муниципальной службы, замещаемые путем заключения трудового договора на срок полномочий выборного органа местного самоуправления (например, представительного органа местного самоуправления) или лица, замещающего выборную муниципальную должность (например, выборного должностного лица местного самоуправления).
В целях правового решения вопросов федерального строительства Государственная Дума после отклонения Советом Федерации одобрила с учетом предложений согласительной комиссии Федеральный конституционный закон "О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации".
Настоящий закон в соответствии с конституционными принципами, определяющими федеративное устройство и территориальную организацию Российской Федерации, с частью 2 статьи 65 Конституции Российской Федерации, согласно которой принятие в Российскую Федерацию и образование в ее составе нового субъекта осуществляются в порядке, установленном федеральным конституционным законом, а так же с положениями Федерального конституционного закона "О референдуме Российской Федерации" и федеральных законов "О международных договорах Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" раскрывает основные понятия и принципы, а также ряд обязательных требований для принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта. Законом определяется, что принятие в Российскую Федерацию нового субъекта - процедура, предусматривающая изменение состава субъектов Российской Федерации в результате присоединения к Российской Федерации иностранного государства или его части. А образование в составе Российской Федерации нового субъекта - процедура, предусматривающая изменение состава субъектов Российской Федерации в соответствии с настоящим Федеральным конституционным законом и не связанная с принятием в Российскую Федерацию иностранного государства или его части.
Закон определяет основные требования к принятию в Российскую Федерацию и образованию в ее составе нового субъекта. Принятие в Российскую Федерацию и образование в ее составе нового субъекта осуществляются на добровольной основе с соблюдением государственных интересов Российской Федерации, принципов федеративного устройства Российской Федерации, прав и свобод человека и гражданина, а также с учетом сложившихся исторических, хозяйственных и культурных связей субъектов Российской Федерации, их социально-экономические возможности.
Закон предусматривает, что в качестве нового субъекта в Российскую Федерацию может быть принято иностранное государство или его часть, что осуществляется по взаимному согласию Российской Федерации и данного иностранного государства в соответствии с международным (межгосударственным) договором, заключаемым между ними, который также определяет статус нового субъекта - республика, край, область или иное.
Образование в составе Российской Федерации нового субъекта может быть осуществлено в результате объединения двух и более граничащих между собой субъектов Российской Федерации, что может повлечь за собой прекращение существования субъектов Российской Федерации, территории которых подлежат объединению.