АВ 2003г. Выпуск 26 Специализированные трудовые суды в системе органов государственной власти Российской Федерации. Зарубежный опыт
2.Проблемы современной трудовой юстиции в Российской Федерации
На протяжении последних лет особенности рассмотрения трудовых споров в судах общей юрисдикции учитывались судьями при определении содержания процессуальных действий. Например, на стадии принятия искового заявления обязательно приглашались для собеседования представители организаций, где в той или иной доброжелательной форме, по возможности, исключающей восприятие рекомендаций судьи как необъективной, заинтересованной в исходе дела, указывалось на допущенные со стороны администрации ошибки, особенно, когда они носили явный характер. При этом работнику предлагалось воздержаться от официальной подачи искового заявления, а администрации - еще раз вернуться к обсуждению притязаний работника. Такая практика приносила свои положительные плоды: конфликты урегулировались мирным путем, администрация обретала определенный опыт применения трудового законодательства, снижалось количество трудовых споров, поступающих на рассмотрение судов. Если подобные споры все же поступали в суды, то подготовка дела к судебному разбирательству проводилась тщательным образом, причем основное бремя по предоставлению доказательств возлагалось на администрацию предприятия, которая обязана была доказать правомерность ее действий по отношению к работнику. Если администрация не доказала правомерность своих действий или несмотря на представленные доказательства у суда при их оценке возникали сомнения в правильности поведения ответчика, то решение суда выносилось в пользу работника.
Определенный подход был и при формировании состава суда для разрешения конкретного трудового дела. В частности, в период, когда дела по первой инстанции рассматривались лишь коллегиально, за профессиональным судьей закреплялись народные заседатели, работающие на производстве, причем, как из числа рабочих, так и из среды служащих, включая руководителей подразделений, а также профсоюзных работников.
Сказанное создавало объективные предпосылки для реформирования судебного рассмотрения трудовых споров. Такое реформирование было предусмотрено в Программе социальных реформ на 1996-2000 гг., получившей одобрение на слушаниях в Государственной Думе РФ и утвержденной постановлением Правительства РФ от 26 февраля 1997 г. Эта программа предусматривала на первом этапе специализацию судов общей юрисдикции, на втором - создание специализированных судов по трудовым спорам. Однако такое реформирование не было осуществлено. То, что было сделано в организации судебного рассмотрения дел, вытекающих из трудовых правоотношений, в связи с принятием Федерального Закона "О мировых судьях" (17 декабря 1998 г.), ст. 23 ГПК РФ (14 ноября 2002 г.), никак нельзя назвать реформированием судебной системы, направленным на улучшение порядка и качества разрешения трудовых споров с учетом их специфики.
Согласно указанным нормативным актам большинство дел, вытекающих из трудовых отношений, отнесено к подсудности мировых судей. Исключение составляют дела о восстановлении на работе, которые по - прежнему являются предметом рассмотрения по первой инстанции районных судов. Трудно найти причины и обосновать целесообразность такого законодательного решения. Скорее всего, здесь "сработал" формальный подход, заключающийся в том, что "если ранее перечисленные в ст. 23 ГПК РФ гражданские дела подлежали рассмотрению судьей только единолично, а коллегиального рассмотрения у мирового судьи не предусматривалось, следовательно, все дела, разрешаемые судом лишь единолично, подлежат передаче мировому судье". Представляется, что здесь совершенно не учитывались цели и задачи мировой юстиции, призванной урегулировать конфликты семейного, бытового характера, разрешать мелкие имущественные споры, в основном несложные по фактическому и правоприменительному составу, стремиться к мирному исходу на основе взаимных уступок спорящих сторон, защитить бесспорное право путем выдачи судебного приказа.
Естественно, такая характеристика не свойственна содержанию и разрешению трудового спора. Если трудовой спор доходит до суда, то, как правило, он представляет значительную сложность как с фактической, так и с правовой точек зрения. На взаимные уступки стороны трудового конфликта в ходе судебного разбирательства идут в редких случаях, тем более что эти уступки не всегда вписываются в рамки закона, затрагивают интересы других лиц и не всегда могут быть принудительно исполнены, вследствие чего суд вынужден отказывать в утверждении условий такого мирового соглашения.
На основе исследования мирового опыта и отечественной практики можно выделить две основные организационные модели судебной власти. Первая - характеризуется существованием единой системы общих судов, в юрисдикцию которых входит рассмотрение практически всех категорий дел. Это, однако, не исключает возможность создания специализированных трудовых судов, которые лишь качественно дополняют систему судов общей юрисдикции. При организации судебной власти государства на основе данной модели, имеет место внутренняя специализация (выделение внутри судебных органов судебных трудовых составов или трудовых судей, специализирующихся на рассмотрении дел, вытекающих из трудовых отношений).
Вторая модель характеризуется созданием, наряду с судами общей юрисдикции, самостоятельных специализированных трудовых судов. Для данной модели организации судебной власти характерно функционирование нескольких автономных подсистем, в числе которых и подсистема, включающая в себя специализированные трудовые суды, обладающие собственными высшими судебными органами.
На основании исследования опыта функционирования судебных органов в России и зарубежных странах, считаем необходимым введение подразделения судов на две категории - суды общей юрисдикции и специализированные трудовые суды. Основанием такой классификации является объем компетенции судебных органов. В данном случае специализированный трудовой суд определяется как государственный орган, осуществляющий судебную власть и обладающий, как правило, исключительной компетенцией (подведомственностью, подсудностью) по рассмотрению дел, вытекающих из трудовых отношений (индивидуальные и коллективные трудовые споры права).
В настоящее время создание специализированных трудовых судебных систем наиболее характерно для стран принадлежащих к романо-германской правовой семье (Франция, Германия). Для стран, принадлежащих к англосаксонской правовой семье можно отметить тенденции к созданию специализированных трудовых судебных органов, не образующих самостоятельных судебных систем, а также административных учреждений, выполняющих квазисудебные функции.
Причиной создания специализированных трудовых судебных органов в ряде случаев являются конкретные исторические условия. Также причинами создания специализированных трудовых судов являются как необходимость учета специфики при рассмотрении определенных категорий дел, так и рост объема законодательства и его дифференциация, особенно в области правового регулирования в сфере труда.
Преимуществом существования специализированных трудовых судов является возможность учета специфики правовых споров при рассмотрении конкретных судебных дел. Однако, существование самостоятельных специализированных трудовых судебных систем в определённой мере подрывает принцип единства правосудия. Существование большого количества специализированных судебных систем влечёт за собой трудности при определении рядовым гражданином суда, в который необходимо обратиться за защитой своих прав. Также одним из отрицательных моментов подобной системы является борьба за приоритетное положение в судебной системе.
На наш взгляд, основным недостатком Концепции судебной реформы, утверждённой постановлением от 24 октября 1991 1801-1 Верховного Совета РСФСР, в части создания и развития специализированных трудовых судов в Российской Федерации, является отсутствие единого подхода к решению данного вопроса. В ходе судебной реформы действия по созданию специализированных трудовых судов, зачастую, носили декларативный характер и отличались непоследовательностью.
Проведение сравнительно-правового исследования зарубежного опыта имеет теоретическое и практическое значение для создания и развития специализированных трудовых судебных органов в Российской Федерации. Изучение зарубежного опыта необходимо как для совершенствования действующего российского законодательства и практики его применения, так и для разработки новых законов. Создание в Российской Федерации концепции специализированных трудовых судов невозможно без обращения к зарубежному опыту, научным доктринам, законодательству.
В ходе построения нового российского государства в 90-е годы ХХ века, реформированию подверглась и система органов судебной власти Российской Федерации.
В результате судебной реформы в Российской Федерации была сформирована судебная система на основе принципа полиморфизма. Судебная система Российской Федерации в настоящее время состоит из трёх самостоятельных подсистем: конституционных судов, судов общей юрисдикции и арбитражных судов. Конституционный Суд Российской Федерации, конституционные (уставные) суды субъектов Российской Федерации и арбитражные суды были созданы на основе принципа полной самостоятельности от судов общей юрисдикции. Кроме того, в подсистему судов общей юрисдикции были включены военные суды, являющиеся специализированным судебным органом.
Рассмотрев основные модели построения системы судебных органов приходим к выводу, что реформирование системы судебной власти в Российской Федерации в конце ХХ в. пошло по пути, характерному для стран романо-германской правовой семьи.
В ходе судебной реформы были внесены предложения по созданию иных специализированных судов, в том числе и в виде самостоятельных специализированных подсистем судебной власти (трудовых судов). При этом предусмотренная Федеральным конституционным законом от 31декабря 1996 года 1-ФКЗ О судебной системе Российской Федерации возможность создания федеральных специализированных судов (ст. 26) носит ограниченный характер. Согласно статьи 4 Закона от 31 декабря 1996 года 1-ФКЗ О судебной системе Российской Федерации специализированные суды быть только федеральными судами и должны входить в систему судов общей юрисдикции. Из этого следует, что субъекты Российской Федерации не обладают правом создания специализированных трудовых судов.
Немаловажным фактором, влияющим на специфику рассмотрения трудового спора в суде, является предоставление законом (ст.357 ТК РФ) права государственному инспектору труда в случае выявления им (при рассмотрении обращения профсоюзного органа, работника или иного лица) нарушения акта трудового законодательства или иного акта, содержащего нормы трудового права, выдавать работодателю предписание, подлежащее обязательному исполнению. Это предписание может быть обжаловано работодателем в судебном порядке в течение десяти дней с момента его получения работодателем или его представителем. В данном случае речь идет об отношениях между работодателем и исполнительным органом государства, носящих властный характер. Следовательно, обжалование работодателем действий государственного инспектора труда на первый взгляд можно отнести к судебным делам, вытекающим из публично - правовых отношений.
Порядок рассмотрения дел, вытекающих из публично-правовых отношений, в определенной степени отличается от процедуры разрешения судом спора о праве. Особенности рассмотрения подобных дел отражены в главах 23, 24 ГПК РФ. Однако предмет, содержание (правовое и фактическое) и субъектный состав спора при обжаловании работодателем предписания государственного инспектора труда существенно отличается от дел, традиционно отнесенных законодателем к делам, вытекающим из публично-правовых отношений. В рассматриваемом деле относительно правомерности действий государственного инспектора труда речь, прежде всего, идет о защите трудовых прав работника. Оспаривая представление должностного лица, работодатель ссылается на то, что трудовые права работника не нарушены, что требования работника, с которыми он обратился, в частности, в КТС, необоснованны. Таким образом, налицо спор о праве, участниками которого являются стороны трудовых отношений - работник и работодатель. Такие споры в порядке рассмотрения дел, вытекающих из публично-правовых отношений, не разрешаются. Как разъяснено в п.9 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 21 декабря 1993 г. 10 (с изменениями и дополнениями, внесенными постановлением Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 октября 1996 г. 10) "О рассмотрении судами жалоб н неправомерные действия, нарушающие права и свободы граждан", если при принятии жалобы будет установлено, что имеет место спор о праве, подведомственный суду, то судья применительно к ст. 136 ГПК РФ выносит определение об оставлении жалобы без движения, где разъясняет заявителю о необходимости оформления искового заявления. Указанное правило действовало и в ГПК РСФСР.
_________________________
Гражданский процессуальный кодекс РФ. Подраздел III. Производство по делам, возникающих из публичных правоотношений. Гл.24. Общие положения, гл.24 Производство по делам о признании недействующими нормативных правовых актов полностью или в части. М., 14 ноября 2002 г. ГПК РСФСР. Ст.130. Оставление искового заявления без движения. М., Ведомости ВС РСФСР, 1964 г. 24. ст.407.
Если исходить их этих положений, то работодатель, несогласный с предписанием государственного инспектора труда, по существу не сможет воспользоваться тем правом обращения в суд, которое предусмотрено ст. 357 Трудового кодекса РФ, поскольку работник как лицо, нарушенные права которого защищены предписанием государственного инспектора труда, не будет оформлять исковое заявление в суд. Представляется, что процессуальный механизм возбуждения и рассмотрения трудового спора в суде должен быть аналогичным тому, как это происходит при обжаловании работодателем решения комиссии по трудовым спорам (ст.390 Трудового кодекса РФ), а именно: несмотря на то, что дело в суде возбуждается по инициативе работодателя, истцом в трудовом споре является работник, а работодатель - ответчиком.
В то же время в этом процессе рассматривается и требование работодателя о признании несоответствия закону предписания государственного инспектора труда, то есть требования, основанные не только на применении трудового права, но закона публично-правового характера, причем ответной стороной по этому требованию выступает должностное лицо, деятельность которого распространяется на территорию, превышающую участок, обслуживаемый мировым судьей. Таким образом, и здесь речь идет о существенной специфике рассмотрения трудового спора, которая находится вне рамок возможности и компетенции мирового судьи.
Не решается созданием мировой юстиции и проблема приближения рассмотрения трудового спора к месту нахождения (месту жительства) сторон трудового конфликта. Ответчиком, как правило, выступают организации, расположенные в основном в районных центрах или поблизости от них. Поскольку работник не обладает правом выбора подсудности, в любом случае иск будет предъявляться по месту нахождения работодателя. Подсудность исков к работнику (бывшему работнику) определяется его местом жительства, что соответствует интересам последнего, поскольку он может проживать вне района нахождения работодателя. Обращает на себя внимание тот факт, что мировые судьи в основном сосредоточены в районных центрах независимо от места нахождения участков, которые они обслуживают (в частности, в помещениях районных судов).
Содержание трудовых споров весьма многообразно. Поэтому указание в законе на подсудность мировым судьям всех споров, вытекающих из трудовых правоотношений, за исключением дел о восстановлении на работе, еще не говорит о четкости в разграничении подсудности между районными судами и мировыми судьями. Например, к подсудности какой ветви системы общих судов следует отнести споры, хотя и не содержащие в себе требования о восстановлении на работе, но в которых ставится вопрос о законности расторжения трудового договора (например, об изменении формулировки причин увольнения, о взыскании заработной платы за время вынужденного прогула без восстановления на работе) либо о принуждении работодателя к заключению трудового договора (например, при оспаривании отказа в приеме на работу).
Споры между мировыми судьями и районными судами относительно подсудности ряда дел, вытекающих из трудовых правоотношений, отнюдь не способствует своевременному и правильному разрешению этой категории дел. Следует отметить, что согласно гражданскому процессуальному законодательству в случае объединения нескольких связанных между собой требований, изменении предмета иска или предъявлении встречного иска, если новые требования становятся подсудны районному суду, а другие остаются подсудными мировому судье, все требования подлежат рассмотрению в районном суде. В этом случае, когда подсудность дела изменилась в ходе его рассмотрения у мирового судьи, мировой судья выносит определение о передаче дела в районный суд. Такая подвижность в подсудности, в частности, трудовых дел также создает предпосылки для затягивания в их рассмотрении порой по инициативе заинтересованной в этом недобросовестной стороны.
Кроме того, в конечном итоге значительное количество трудовых дел, подсудных мировому судье, становится предметом разрешения по существу районного суда. Дело в том, что районный суд, будучи апелляционной инстанцией по отношению к мировым судьям, рассматривает дело по апелляционной жалобе в полном объеме с использованием процедуры, свойственной суду первой инстанции. А поскольку решения, постановленные по трудовым делам, достаточно часто обжалуются в вышестоящий суд, то трудовой спор, как правило, обречен на повторное рассмотрение его по существу в районном суде. При этом следует иметь в виду, что гражданские дела мировым судьей рассматриваются в срок до одного месяца с момента принятия заявления к производству; срок на подачу апелляционной жалобы составляет десять дней; месячный срок отведен для рассмотрения дела в апелляционной инстанции со дня изготовления решения в окончательной форме. Таким образом, с учетом времени, затраченного на совершение мировым судьей действий по подготовке дела к рассмотрению в апелляционной инстанции и времени на пересылку в районный суд, период времени нахождения трудового спора в судебных органах составляет порядка трех месяцев.
Все сказанное указывает на необходимость изъятия из ведения мировых судей всех трудовых споров и сосредоточения их для рассмотрения по существу в рамках одного звена судебной системы.