АВ 2003г. Выпуск 12 Национально-культурные автономии в системе местного самоуправления в Российской Федерации
Уважаемые участники круглого стола ! Дорогие друзья!
Я хотела бы начать с того, что не буду столь же темпераментной, какими были ярко выступившие до меня парламентарии, хотя тема, заявленная для обсуждения, не только важна, но и является довольно острой, что вполне объясняет ее эмоциональное восприятие. Но все-таки, прежде всего, она нуждается в нашем коллективном осмыслении и дальнейшей научной и законодательной разработке.
В современной России почти двести этносов. У каждого - своя история, но все они имеют абсолютно равные права в процессе выбора путей и форм своего национально-культурного развития. Именно поэтому нельзя при решении вопросов, связанных с утверждением национальной самобытности, забывать, что равноправие народов, их дружба - это непременное условие самого существования нашей огромной многонациональной страны.
При участии в подобных дискуссиях судьям приходится помнить, что Федеральный конституционный закон О Конституционном Суде Российской Федерации ограничивает возможности их публичных выступлений постольку, поскольку обсуждаемые вопросы могут оказаться предметом рассмотрения Конституционного Суда.
Тем не менее, результаты деятельности Конституционного Суда Российской Федерации позволяют говорить о рассмотренных в его заседаниях созвучных вопросах и принятых решениях, в которых изложены правовые позиции, обязательные для законодателей при принятии любого закона, в том числе новой редакции Федерального закона Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации и внесении изменений в Федеральный закон О национально-культурной автономии . Именно в этом ключе я постараюсь обозначить свое отношение к теме, которая обсуждается и к документам, представленным участникам круглого стола .
В течение шестилетнего действия Закона "О национально-культурной автономии" его положения не были предметом проверки Конституционного Суда Российской Федерации. Лишь одна жалоба гражданина была посвящена нормам этого закона, однако в силу ее абстрактного характера, в отсутствие правоприменения указанного закона в каком-либо конкретном деле заявителя в принятии этой жалобы к рассмотрению Конституционного Суда было отказано.
Главный аргумент жалобы заключался в том, что такого закона быть не должно, что данное законодательное регулирование, касающееся, по мнению заявителя, не всех национальностей, национальных меньшинств, коренных народов, проживающих на территории Российской Федерации, не соответствует Конституции Российской Фендерации, прежде всего, основам конституционного строя, принципам равенства прав и свобод человека и гражданина. В обращении предлагалось внести изменения в закон, чтобы обеспечить равенство как титульных народов, проживающих в республиках в составе Российской Федерации, так и граждан Российской Федерации других национальностей. Заявителю Конституционным Судом была разъяснена прерогатива законодателя в решении этих вопросов. Таким образом, конкретные нормы закона "О национально-культурной автономии" проверке на конституционность не подвергались. Закон Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации и аналогичные законы субъектов Российской Федерации неоднократно становились предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации:
- по поводу обеспечения государством законности, прав граждан при осуществлении местного самоуправления в Постановлении от 16 октября 1997 г. по делу о проверке конституционности пункта 3 статьи 49;
- в отношении недопустимости вторжения органов государственной власти в сферу компетенции органов местного самоуправления в Постановлении от 24 января 1997 г. по делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике и в Определении от 11 июня 1999 г. по запросу Главы Республики Коми о проверке конституционности Закона Республики Коми О местном самоуправлении в Республике Коми и других.
В данных решениях Конституционный Суд Российской Федерации указывал на принципы и формы деятельности органов местного самоуправления, их специфику, механизмы разграничения их полномочий с органами государственной власти, пределы допустимого контроля со стороны государства. Однако необходимо отметить, что ни действующий закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", ни те изменения, которые планируется внести в него, не содержат каких-либо положений о специальных механизмах взаимодействия национально-культурных автономий с органами местного самоуправления, в то время как правомочия по вопросам финансовой поддержки, порядок ее предоставления местным национально-культурным автономиям в силу части 2 статьи 19 Закона "О национально-культурной автономии" могли бы быть урегулированы законодателем именно в этом законе.
На мой взгляд, в нашей стране не может быть этнического нивелирования, поскольку этого не допускает Конституция Российской Федерации. Как в ее преамбуле, так и в статьях, посвященных, в частности, правам и свободам человека и гражданина, фиксируются как общепризнанные принципы равноправия народов, равенство прав человека и гражданина, так и право независимо от национальной принадлежности определять и указывать свою национальную принадлежность, пользоваться родным языком, свободно выбирать язык общения, воспитания, обучения и творчества (статья 26 Конституции Российской Федерации).
Эти права государство должно обеспечивать путем предоставления определенных гарантий с тем, чтобы каждый человек, желающий обозначать в своем гражданском статусе национальную принадлежность, развивать национальную культуру, выбирать способы воспитания детей, мог беспрепятственно это делать, в том числе и путем создания для этих целей собственных добровольных объединений.
Национально-культурная автономия является разновидностью общественного объединения. В настоящее время в Российской Федерации зарегистрировано более 300 таких автономий.
Закон, принятый в 1996 году, не вызывает серьезных нареканий, но во многом декларативен, имеет пробелы, которые нелегко восполняются практикой, затрудняют его применение. Так, деятельность органов государственной власти, местного самоуправления, их должностных лиц, как правило, должна быть исчерпывающе компетенционно определена (по объемам и пределам полномочий), формам взаимодействия с общественными объединениями и гражданами. От превышения полномочий органами власти или должностными лицами, либо их бездействия, как например, в случаях отказа или ограничения в предоставлении времени выступления в эфире (о чем говорили предыдущие выступающие), нужно учиться себя защищать и общественным объединениям тоже. Конечно, неплохо было бы увидеть перечень гарантий по различным направлениям деятельности национально-культурных автономий в законе, в том числе обязанностей органов федеральной и региональной государственной власти, местного самоуправления по отношению к ним. Но и без специальной записи в законе к судебной защите, право на которую закреплено в Конституции Российской Федерации, ее статьях 45 и 46, могут и должны обращаться любые субъекты общественных отношений, в том числе и национально-культурные автономии, если какие-то решения или действия власти ограничивают их права.
Как я уже говорила, к защите с помощью конституционного судопроизводства национально-культурные автономии не прибегали. Обращения же к судебной защите в судах общей юрисдикции касались отказов в регистрации (в основном по тем или иным формальным основаниям), ликвидации и приостановления деятельности за нарушения требований действующего законодательства (чаще всего в связи с непредставлением в налоговые органы сведений об их хозяйственной деятельности). Данная практика свидетельствует о трудностях в применении закона О национально-культурной автономии , возникающих у органов юстиции. Они обобщены Минюстом России и в качестве предложений для внесения изменений в Закон направлялись в Государственную Думу. В них идет речь о том, что закон не содержит положения о членстве в автономии, об учредителях, в нем не указана организационно-правовая форма, в какой должна выступать национально-культурная автономия; количество национально-культурных автономий (объединений) граждан Российской Федерации, относящих себя к какой-либо одной определенной этнической общности, на региональном и федеральном уровне, не регулируемое в настоящее время, также предлагается упорядочить.
Здесь говорилось и о других моментах, ненадлежаще урегулированных в Законе, назывались положения и статьи, посвященные источникам финансирования, формирования имущества автономий и другие, без уточнения которых полноценное функционирование автономий по многим аспектам объективно затруднено.
Для людей, которые с этими нормами сталкивались на практике, реализация прав, расписанных очень подробно, была затруднена из-за отсутствия обеспечительных механизмов, конкретных обязанностей и ответственности субъектов правоотношений, без чего трудно добиться успеха в сфере защиты национальных интересов граждан России.
Нормы о поддержке органами государственной власти и местного самоуправления автономий носят бланкетный характер, но, как правило, не урегулированы в соответствующих актах, а потому в большинстве своем оказываются неработающими. Поправить это положение - прямая задача законодателя. Отчасти в этом процессе может быть востребован и Конституционный Суд Российской Федерации - через отдельные решения, например, посвященные проверке конституционности Федерального закона О свободе совести и о религиозных объединениях . Религиозные организации, как и общественные, создаются в целях реализации гражданами статьи 30 Конституции Российской Федерации, которая провозглашает право граждан на объединение. Вследствие этого правовые позиции этих решений могут быть использованы в деятельности национально-культурных автономий. Так, по вопросу перерегистрации было вынесено Постановление от 23 ноября 1999 года по делу о проверке конституционности статьи 27 названного Закона.
В этом и других его развивающих решениях Конституционный Суд указал на недопустимость формального подхода органов государственной власти, в том числе судебных, при решении вопросов, касающихся регистрации и ликвидации религиозных и общественных объединений, критериев и оснований их реорганизации, на необходимость для законодателя упразднения или доработки юридически неопределенных норм.
В Законе О национально-культурной автономии в статье 5 содержится норма, согласно которой возможно изменение статуса национально-культурной автономии, однако отсутствуют точные критерии, на основании которых регистрирующий орган принимает такое решение или наоборот, отказывает в подобном обращении.
На сегодняшний день существует яркий пример действия этой нормы. Национально-культурная автономия карачаевцев имеет статус и местной, и региональной, и федеральной организации. В принципе, это одно и то же объединение, которое, в силу статьи 5, дважды заявляло о своем более высоком статусе, продолжая действовать в границах прежней территории (местности создания), в составе тех же членов. При этом данная автономия вынуждена отвечать требованиям, предъявляемым контролирующими органами к деятельности всех трех уровней автономий. Такая практика становится возможной вследствие неопределенности нормы, чреватой, по моему мнению, потенциальным и (или) реальным нарушением прав общественного объединения. Например, за непредоставление отчетов в налоговые органы разных уровней к одной и той же автономии санкции могут быть применены неоднократно.
Когда меня пригласили для участия в этом круглом столе и я увидела тему, которая предложена нам сегодня для обсуждения, меня это несколько смутило. Представлялось, что говорить о взаимодействии органов государственной власти, на двух уровнях, федеральном и субъектов, с автономиями имело бы больше оснований, нежели о роли местного самоуправления в развитии национально-культурных автономий в целом. Однако, изучив материалы о результатах встречи Председателя Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации Г.Н.Селезнева с руководителями федеральных национально-культурных автономий, я поняла, что в этом направлении усилия по взаимодействию предпринимаются также.
В рамках нынешней муниципальной реформы вполне оправданно и своевременно обратиться к вопросам законодательного регулирования, направленного на упорядочение процессов взаимодействия органов местного самоуправления и местных (городских, районных, поселковых) национально-культурных автономий, что могло бы найти соответствующее отражение в новой редакции закона Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации , например, в отношении способов сотрудничества местной власти и данных общественных организаций.
При этом нужно стремиться к тому, чтобы, во-первых, нормативно-правовое регулирование в различных законах и иных нормативно-правовых актах было непротиворечивым; во-вторых, чтобы правоприменительная практика была разумной в сочетании как прав и интересов автономий, так и других общественных объединений, особенно ориентированных на национально-культурное развитие. Всегда нужно помнить о норме статьи 17 Конституции Российской Федерации, согласно которой осуществление прав и свобод человека и гражданина не должно нарушать права и свободы других лиц .
Опыт развитых стран дает все основания рассчитывать на успех в деле защиты национальных интересов граждан Российской Федерации в процессе выбора ими путей и форм своего развития. При этом в основу решений и действий органов публичной власти должны быть положены сверенные с Конституцией Российской Федерации подходы, принципы и гарантии, во избежание нарушения конституционного требования о том, что признание и соблюдение прав и свобод каждого человека, являющихся высшей ценностью - обязанность государства. Но, видимо, не только государства, но и формирующегося гражданского общества, что не менее важно.
В заключение хочется выразить благодарность организаторам за возможность участия в таком заинтересованном публичном диалоге и пожелать, чтобы проблемы национально-культурных автономий адекватно воспринимались законодателями, успешно разрешались на практике, в том числе при поддержке органов государственной власти и местного самоуправления, и вносили свой позитивный вклад в этнокультурную составляющую развития общества.