АВ 2003г. Выпуск 11 Зарубежный опыт правового регулирования деятельности средств массовой информации
В научной литературе обращается внимание на то, что демократические страны проявляют серьезную озабоченность в связи с усилением процессов концентрации собственности в сфере СМИ, считая, что монополия в области СМИ, как государственная, так и частная, представляют серьезную опасность для общества, так как сосредоточение СМИ в руках немногих лиц или групп ограничивает плюрализм мнений и подрывает конституционные основы свободы слова. Поэтому государство стремится установить контроль над процессом концентрации, осуществляя правовое регулирование собственности на СМИ.
Несмотря на то, что методы государственного регулирования концентрации в сфере СМИ в каждой стране имеют свою специфику, исследователи выделяют общие экономические подходы к регулированию, которые включают в себя:
- ограничение концентрации в области периодической печати в зависимости от размеров тиража и его доли в общенациональном тираже или тираже региона;
- ограничение доли в акционерном капитале;
- ограничение числа лицензий в руках одного лица;
- регулирование перекрестного владения ;
- ограничение доли иностранного капитала;
- обеспечение прозрачности СМИ через публикацию финансовых отчетов, списка основных акционеров, информации о продаже крупных пакетов акций и др.
В некоторых европейских странах, таких как Великобритания, Франция, Норвегия, несмотря на наличие общего антиконцентрационного законодательства, отношения между государством и собственниками регулируются особыми законодательными актами о СМИ.
В ряде стран - Австралия, Канада, Норвегия, Великобритания и США - существуют ограничения на одновременное владение разными видами СМИ (газеты, телевидение, радио).
Во Франции и Германии были приняты жесткие законы, запрещающие сделки, ведущие к повышению концентрации печати.
Во Франции концентрация СМИ регулируется Федеральным законом о картелях, налагающим ряд ограничений на покупку СМИ или пакетов акций.
В Канаде правительство ограничило право собственности в сфере СМИ, установив предельно допустимую долю на рынке. Правительство имеет право рассматривать вопрос о концентрации собственности с точки зрения ее соответствия Объединенному закону о ревизии и препятствовать образованию монополии в том случае, если ее формирование может нанести вред обществу.
В демократических странах достаточно широко практикуется предоставление СМИ налоговых, таможенных и иных льгот с целью создания благоприятных условий для распространения ими общественно значимой информации.
Так, французское законодательство предусматривает предоставление некоторым периодическим изданиям, которые выходят с определенной периодичностью и признаются общественно полезными (т. е. способствующими образованию, воспитанию, информированию и культурному досугу населения), целого ряда налоговых и таможенных льгот: освобождение от уплаты налога на прибыль, направленную на развитие материальной базы; направляемую в фонды, предназначенные для выплаты выходного пособия в случае увольнения сотрудников периодических изданий и др.
Для периодических изданий во Франции предусмотрены некоторые скидки и льготные тарифы, например, на расходы, связанные с профессиональной деятельностью журналистов; за услуги телеграфной и телефонной связи; на распространение периодических печатных изданий и др.
Законодательство некоторых зарубежных стран - Австрии, Франции, Нидерландов, Норвегии и Швеции - предусматривает выделение субсидий, предоставляя средства из государственного бюджета для финансирования целевых расходов с целью сохранения плюрализма мнений.
Например, во Франции предоставляются субсидии некоторым ежедневным общеполитическим газетам в том случае, если они не имеют доходов от рекламы, превышающих установленную норму, не имеют долгов по платежам в бюджет и в фонды социального страхования и др.
Практикуется также предоставление субсидий издательствам, распространяющим свою продукцию за границей, которые рассматриваются как представители национальной культуры за рубежом и потому пользуются поддержкой со стороны властей.
В Великобритании в настоящее время государство предоставляет целевые субсидии целому ряду телевизионных компаний, например, для осуществления телевизионного вещания в Уэльсе с целью поддержания программ на языке уэльского меньшинства, а также на кельтском языке Ирландии.
В Австрии правительство субсидирует ежедневные газеты с целью помочь их выживанию на рынке и тем самым способствовать сохранению широкого спектра мнений в обществе. Кроме того, существует специальная программа поддержки нескольких небольших газет, которые играют особенно важную роль в формировании различных политических мнений.
В Швеции правительство финансирует так называемые газеты второго ряда (т. е. не самые крупные по тиражам).
В некоторых североевропейских странах существенную поддержку со стороны государства получают партийные издания и религиозная пресса.
Нидерланды и Норвегия предоставляют субсидии для защиты независимости редакторов.
Часть государств пошли по пути покрытия определенных расходов, например, налогов или почтовых (телефонных) расходов газет (Австрия, Франция, Германия, Норвегия, Швеция, США и др.).
В большинстве развитых демократических стан существуют общественные (публичные) телерадиокомпании (США, ФРГ, Австрия, Франция и др.), которые получают финансовую поддержку от государства.
Основу финансирования частных телерадиокомпаний составляют доходы от рекламы, что делает их прибыльными и независимыми в финансовом отношении. Содержание информационных и развлекательных программ таких компаний свободно от государственного вмешательства.
По оценкам исследователей, в целом, в мировом вещании прослеживается тенденция к сокращению доли государственного вещания и увеличению доли коммерческого вещания, а также трансформации государственного в общественное вещание, менее зависимое от институтов власти.
Касаясь требований к содержанию телерадиопередач, следует отметить, что в целом ряде европейских стран существуют определенные стандарты вещания, исполнение которых обеспечивается общественными или наблюдательными советами.
По оценкам исследователей, одним из наиболее эффективных способов законодательного ограничения деятельности прессы с целью обеспечения общественных интересов является введение лицензирования в области СМИ.
Мировой опыт лицензирования показывает необходимость создания соответствующих структур, осуществляющих контроль за исполнением лицензионных требований, а также выполняющих следующие функции:
выделение частот для вещания и выдачу лицензий;
предоставление общественности и персоналу вещательных организаций возможности для подачи жалоб на злоупотребления в целях защиты свободы выражения мнений;
распределение государственной финансовой поддержки вещательным организациям с целью отстранения правительства и правящих партий от принятия решений по программной политике.
В Великобритании вещание является строго регулируемой отраслью, которое функционирует в основном на основании Закона о вещании. Обеспечение ответственности перед обществом является в Великобритании главным фактором в регулировании как частного, так и общественного вещания. С этой целью в Британии была учреждена специальная комиссия, призванная разбирать жалобы на некорректность и тенденциозность отдельных информационных сообщений.
Закон о вещании учредил еще одну инстанцию по разбору таких обращений - Комиссию стандартов вещания (БСК) и поставил электронные СМИ под контроль Независимой комиссии по телевидению и Управления по радиовещанию, которые оказывают эффективное воздействие на программную политику теле- и радиокомпаний, добиваясь соответствия эфирного материала требованиям закона и морали.
Наблюдательному совету по радиовещанию (Radio Authority), роль которого состоит в обеспечении многообразия служб национального радио, доверено лицензирование радиостанций. Лицензии выдаются на 8 лет "подходящим и достойным" кандидатам (лица, осужденные за организацию пиратских радиостанций в предшествующие пять лет, к кандидатам относиться не могут) при условии соблюдения ими законодательных требований, касающихся подготовки программ и правил собственности.
В целях ограничения владения вещательными лицензиями Правительство Великобритании в ноябре 1996 года ввело новые положения, внеся соответствующие поправки к Закону о вещании, предусматривающие, в частности, что:
ни одно физическое лицо не вправе владеть двумя или более лицензиями на телевизионное вещание, охватывающее более 15% общей телевизионной аудитории;
ни одно физическое лицо не вправе владеть более чем одной лицензией на местное СВ-вещание и более одной лицензией на FM-вещание, охватывающее один и тот же район, за исключением случаев, когда это совершается в интересах общества;
ни одно физическое лицо не вправе владеть более чем одной службой национального коммерческого радиовещания и др.
Во многих европейских странах учреждены специальные органы для контроля за вещанием. Во Франции за лицензированием и соблюдением правил наблюдает Высокая аудиовизуальная комиссия, состоящая из 9 членов, назначаемых в равной пропорции Президентом республики, Председателем нижней и Председателем верхней палат парламента.
В Швеции Комиссия по телерадиовещанию включает представителей разных политических, религиозных, профсоюзных, журналистских объединений, а также деятелей искусства.
В Австрии радио- и телевизионная корпорация состоит из 17 членов, при этом 9 из них должны быть судьями, задача которых - обеспечить соблюдение норм Закона о радио и телевидении.
Ограничения на право владения иностранцами электронных СМИ (наземных и кабельных) существуют почти во всех странах мира.
В Великобритании доля иностранного участия не может превышать долю собственно британского. Израильское законодательство ограничивает иностранное участие во владении электронными СМИ - 49 процентами, таиландское - 25 процентами, а сингапурское - 3 процентами.
В Японии иностранцы не могут владеть более чем 33 процентами телекомпании. Канадские правила не только вводят 46-процентный предел на долю иностранного участия в наземных электронных СМИ, но и лишают иностранную компанию лицензии, если у ее продукции есть канадских аналог. В Австралии также существует 25-процентный предел на иностранное участие в электронных СМИ.
Франция осуществляет строгий контроль за иностранными инвестициями. Начиная с 1984 года, иностранцам запрещено приобретать более 20 процентов акций предприятия СМИ.
Как подчеркивают западные и российские исследователи, во всех странах проводится различие между коммерческой рекламой (т.е. рекламой, направленной в первую очередь на увеличение прибылей от продажи товаров и услуг) и политической рекламой.
В ряде стран политическая реклама ограничена, за исключением периодов, когда проходит предвыборная кампания (Германия, Испания).
В других странах (Франция, Великобритания) ограничения налагаются только во время предвыборной кампании.
Во Франции в течение трех месяцев, предшествующих выборам, запрещена любая платная политическая реклама в прессе, на радио и по телевидению, а количество бесплатной рекламы строго ограничено.
Верховный суд Канады в 1984 году отменил, ввиду их неконституционности, те положения избирательного права, которые препятствовали всем, кроме кандидатов и зарегистрированных партий, размещать в СМИ платную политическую рекламу во время предвыборной кампании. Теперь корпорации и другие негосударственные организации получили возможность пропагандировать свои политические взгляды.
В Великобритании политическая реклама в поддержку какого-либо кандидата без его предварительного разрешения является правонарушением.
В Голландии судебное расследование начинается только в том случае, когда политическая реклама оскорбительна или же вводит в заблуждение. К политической рекламе предъявляется еще целый ряд требований, а именно: реклама не может быть анонимной или содержать факты, не соответствующие истине; реклама должна отвечать требованиям хорошего вкуса; реклама не может быть помещена на первых полосах газет и др.
Комиссия по кодексу (Code Commission) дает рекомендации - публиковать или не публиковать политическую рекламу. Хотя отказ от публикаций политической рекламы в целом не является противоправным, однако коллективный отказ от выполнения рекомендации комиссии может расцениваться как правонарушение.
В ряде стран коммерческая реклама защищена Конституцией (Австрия, Германия, Швеция, США).
В подавляющем большинстве стран в целях сохранения здоровья нации ограничена или запрещена реклама алкоголя и табачных изделий (Австрия, Канада, Нидерланды, Испания, Швеция), в некоторых также регламентируется реклама фармацевтической продукции.
В Нидерландах на телевидении и радио запрещена реклама табака. Что касается рекламы спиртных напитков, то она не должна использовать такие понятия, как спорт, дети, здоровье и зрелость.
В Великобритании действует негосударственное Управление по нормам рекламы (Advertising Standards Authority, ASA), контролирующее соблюдение так называемого кодекса практики и следящее за тем, чтобы реклама была "законной, приличной, честной и правдивой". Большинство газет отказываются печатать рекламу, расцененную Управлением как несоответствующую принятым стандартам.
Норвежское законодательство запрещает публикацию рекламы, выказывающей неуважительное отношение к тому или иному полу, а также представляющей женщину или мужчину в виде, оскорбительном для человеческого достоинства. Уполномоченный по правам потребителя, осуществляющий надзор за маркетингом, имеет право запретить рекламную продукцию, не соответствующую требованиям закона.
Сравнительная реклама (утверждающая, что предлагаемая марка товара превосходит все другие, перечисленные в рекламе) на протяжении нескольких лет была запрещена в Австрии. Однако этот запрет был снят в связи с решением Европейской Комиссии по правам человека о том, что коммерческая реклама подлежит защите.
В настоящее время в Австрии разрешена сравнительная реклама, если только она не вводит в заблуждение, не содержит неодобрения или оскорбления.
В Канаде сравнительная реклама может явиться основанием для обвинения в клевете.