АВ 2003г. Выпуск 10 Кодекс парламентской этики в России: проблемы и перспективы
В.Б. Пастухов.
Эксперт Института права и публичной политики, член Московской городской коллегии адвокатов, доктор юридических наук.
Среди вопросов, которые более всего меня волнуют, это вопрос о месте и роли этого Кодекса в системе регулирования поведения депутатов, вообще в системе наших нормативных актов. Вопрос о том, зачем и почему должен быть сегодня востребован Кодекс этический, остается частично открытым. Потому что всегда есть точка зрения, которая говорит о том, что, во-первых, существует достаточно развитое и постоянно совершенствующееся законодательство, регулирующее деятельность депутатов и определяющее их статус, существует Регламент. Все эти документы так или иначе основаны на определенных этических нормах и являются выражением определенных взглядов, принципов.
В итоге они сами являются своего рода этическими, в том числе и правовыми, регуляторами поведения депутатов. Кроме того, они содержат весьма конкретные и реальные санкции, которые позволяют им быть действенным механизмом регулирования поведения депутатов.
Возникает вопрос, что дополнительного, что нового может добавить Кодекс депутатской этики к тем документам, которые уже существуют? Где сфера практического его применения, за исключением чистой идеологии, за исключением воспитательного эффекта, политической рекламы и так далее? Эти вопросы прямо или косвенно возникали и будут возникать по мере продвижения этого документа к голосованию и после него.
Пытаясь ответить на этот простой и в тоже время достаточно сложный вопрос, я вижу реально две области, которые Кодекс должен закрыть.
Первая область, которую я бы условно обозначил как область политического этикета. Это попытка собрать воедино и сформулировать те элементарные правила общечеловеческого общежития, поведения, которые, с одной стороны, в силу своей элементарности, в силу своей общепризнанности не могут быть включены в нормативные акты и даже в Регламент, но без которых, к сожалению, нормальная деятельность любого учреждения и тем более Государственной Думы невозможна.
Вторая область, которая, мне кажется, гораздо более интересна - это то, что я обозначил бы как перспективные нормы. Это те этические требования, которые вытекают из наших представлений о демократии, из нашей политической и правовой культуры, которые желательно было бы закрепить в законодательстве, но которые по разным причинам, в том числе и по причинам, связанным с уровнем нашей культуры, с нашей политической традицией, с молодостью нашей демократии, не могут быть сегодня одобрены большинством голосов и принять форму закона. И вот эти перспективные нормы и требования как раз и могут на первых этапах отрабатываться в рамках такого саморегулирующего документа, как Кодекс парламентской этики. Это дает совершенно новый взгляд на тот документ, который мы сегодня обсуждаем.
Это не просто некий корпоративный акт, в рамках которого интеллигентные люди договариваются между собой, что они будут и в дальнейшем, общаясь друг с другом, придерживаться правил порядочного поведения. Что, кстати, тоже немаловажно, зная определенную нашу традицию.
Важно то, что этот документ может быть своего рода пробным камнем . Я думаю, что тот проект Кодекса парламентской этики, который мы сейчас будем представлять в Государственную Думу, может быть не окончательным. Этот документ будет постоянно дорабатываться по мере того, как будет нарастать наш политический собственный опыт, как будут созревать условия для того, чтобы выдвигать новые и новые требования.
Я рассматриваю Кодекс как некий плацдарм для возможного будущего совершенствования реальной законодательной практики.
Когда мы говорим о таких перспективных нормах, то прежде всего, это касается тех вопросов, которые связаны с организацией политического лоббирования.
Лоббирование - это естественный необходимый элемент деятельности парламента.
С одной стороны, это та деятельность, без которой парламент не может существовать, потому что, на самом деле, он и создан для того, чтобы депутаты выражали здесь как общенародные, так и корпоративные интересы.
С другой стороны, эта деятельность, не будучи поставлена в определенные политические, правовые и в том числе этические рамки, может привести к дезорганизации работы законодательного органа, к отклонению его деятельности от того, что от него ожидают.
На сегодняшний день Кодекс парламентской этики содержит ряд норм и положений, которые в зачаточном виде нацелены на то, чтобы регулировать лоббистскую деятельность.
Положение, которое записано сегодня в Кодексе парламентской этики, говорит о необходимости декларирования депутатами своих интересов при голосовании по вопросам, в рамках которых у них может быть свой особенный, частный интерес - это норма, из которой в дальнейшем при благоприятном стечении обстоятельств разовьется, возможно, целый институт, регулирующий лоббистскую деятельность в нашем парламенте.
В дальнейшем, шаг за шагом, отталкиваясь от этих положений Кодекса парламентской этики, мы сможем прийти к практике регистрации депутатских интересов, к созданию определенной системы самодекларирования, самоучета всех внешних связей депутатов, которые естественны для него.
Когда мы говорим о депутатской этике, мы должны быть в достаточной степени щепетильны и в достаточной степени снисходительны. Мы часто забываемся и предъявляем к нашим избранникам гораздо большие требования, чем те, которые мы предъявляем сами к себе, или которые общество предъявляет к себе в целом. Это нереалистично по многим причинам.
Депутаты представляют свой народ и его культуру. Их этические представления не могут очень сильно отрываться от тех представлений, которые существуют в обществе. Депутаты действуют в рамках определенных экономических реалий. Эти определенные экономические реалии часто предполагают необходимость заботиться о своих финансовых фондах, без которых никакая эффективная депутатская деятельность невозможна. Учитывая ту колоссальную социальную дифференциацию, которая реально сложилась в нашем обществе, и то, что разрыв между наиболее богатыми и наиболее бедными слоями населения у нас достигает не десятков, а сотен порядков, депутаты для эффективной работы должны иметь определенную материальную базу. Мы не можем абстрагироваться от того, что существующие возможности нашего государства не могут обеспечить депутатам полностью материальную базу, которая бы избавляла их от необходимости думать о том, как поддерживать свою законотворческую работу и здесь, и в округах.
При подготовке и обсуждении Кодекса парламентской этики хотелось бы предостеречь от ханжества, от стремления загнать депутата на высочайший Олимп этики, т.е. требовать от него того, что неисполнимо. Мы должны стремиться предъявлять депутатам высокие, но не завышенные, желаемые, но разумные требования. Формирование депутатской этики, это не одномоментный акт, а длительный процесс, который займет многие десятилетия и который будет складываться одновременно с формированием новой культуры всего общества. Предлагаемый документ это только первый шаг в этом направлении, но с чего-то надо начинать.
Хотел бы сказать о деятельности самой Комиссии Государственной Думы по этике. Я думаю, что эффективность обсуждаемого документа во многом будет зависеть от эффективности деятельности органа, который в определенном смысле будет институциональным воплощением этого Кодекса. Здесь важны два момента.
Первый момент. Необходимо накопление определенного капитала, накопление определенного опыта работы Комиссии. Чем больше будет рассматриваться дел комиссией, чем больше будет отрабатываться сама процедурная технология рассмотрения вопросов, тем большим содержанием будет наполняться Кодекс парламентской этики, тем больше идей будет возникать в отношении того, что должно быть развито и что должно быть изменено.
Второй момент, о котором необходимо помнить. Единственным инструментом поддержания этических норм в отличие от правовых является публичность. Поэтому необходимо продумать, каким образом эту институтализирующуюся деятельность Комиссии Государственной Думы по этике делать все более и более публичной, потому что - это единственный инструмент, которым эта Комиссия может пользоваться.
Когда Комиссия Государственной Думы по этике наберет свои обороты, необходимо будет обсудить и вопрос о том, чтобы уже внутри Комиссии формировались какие-то механизмы регистрации интересов. То есть это должен быть орган весьма специфический внутри нашего парламента и, я думаю, что вслед за принятием Кодекса парламентской этики через какое-то время встанет вопрос о статусе Комиссии, об изменении ее полномочий.
Г.И.Стрельченко. Уважаемые коллеги, следующим выступающим будет Джон Хемери - директор Центра дипломатических и политических исследований в Оксфорде. На протяжении десяти лет он осуществляет программы обмена парламентариями между Великобританией и странами новой демократии.