АВ 2003г. Выпуск 10 Кодекс парламентской этики в России: проблемы и перспективы
Ю.Ю.Берстенев.
Заместитель начальника управления главного Государственно-правового управления Администрации Президента Российской Федерации.
Тема моего выступления "Парламентская этика и свобода выражения своего мнения", и это всего лишь часть большого круга проблем, связанных с этикой и с парламентской этикой, в частности.
Общий подход, существующий на сегодняшний день и существующий очень давно, состоит в том, что парламент - это место, где можно и должно говорить все, что необходимо сделать публичным в интересах всего общества, причем делать это можно без опаски дальнейших преследований. В данном случае подразумеваются законные преследования, судебные преследования. Я сейчас оставляю в стороне тему незаконных преследований, это совершено другая как бы ипостась проблемы.
Таким образом, фактически мы переходим от собственно темы этики к теме парламентской этики, к теме парламентского иммунитета от преследований за те действия или слова, которые являются выражением своего мнения в связи с той иной общественной проблемой, обсуждаемой в парламенте.
Итак, мы касаемся, если не священной коровы, то такой очень деликатной темы, как парламентский иммунитет, которая вызывает, наверное, не меньше споров, чем вопрос, собственно, этики.
Сегодня уже неоднократно делались ссылки на опыт Великобритании. И это, конечно, не случайно. Не случайно, что наши британские коллеги оказывают нам содействие, помощь в исследовании, в изучении, в продвижении темы парламентской этики, поскольку не секрет, что опыт британского парламентаризма, это тот опыт, на который, если не модно, то по крайней мере не стыдно сослаться в подтверждение или в опровержение каких-то доводов и тезисов. Это, безусловно, некая модель для подражания.
Между тем, описанная господином Хемери и еще раз прокомментированная господином Пастуховым концепция парламентского суверенитета, того самого государства в государстве, хотя и существует очень давно, но не является, на мой взгляд, такой уж священной коровой, которая не может быть хотя бы предметом для дальнейшего обсуждения.
Да простят меня британские коллеги, но я буду говорить о некоторых делах, которые находятся на рассмотрении Европейского суда против Великобритании, где как раз эта проблема встала с большой остротой, причем буквально в прошлом году. Она подтверждает, что мы сейчас переживаем некий момент слома или по крайней мере некой поколебимости этих традиционных устоев, в том числе в очень консервативной британской парламентской системе.
Итак, эта система, этот подход, я имею в виду концепция парламентского суверенитета, успешно действовала на протяжении, можно сказать, столетий.
В последние годы в Европе, и в первую очередь, наверное, в Великобритании, эта проблема становится центром обсуждения. Эта тенденция идет в рамках общего процесса ограничения каких-либо иммунитетов, которые разработаны за несколько столетий в праве. Специалистам известны многолетние дискуссии вокруг юрисдикционных иммунитетов государства. Мне кажется, что проблема парламентских иммунитетов - это как бы часть общей глобальной тенденции постепенного отказа от абсолютного иммунитета в чем бы то ни было.
Маленькая ремарка о роли собственно Европейского суда в данном случае. Нашим британским коллегам, наверное, вдвойне или втройне проще, чем нам, воспринимать его роль, поскольку сам этот суд работает по той же правовой системе, на основе тех же подходов, что и английская правовая система. Это прецедентное право. То есть логика принятия решений Европейским судом нашим британским коллегам как бы ближе и понятней, чем нам.
Речь идет о двух делах, связанных со свободой слова в британском парламенте и возможном ее ограничении. Первое дело называется - "Дело А против Соединенного королевства" и касается выступления депутата в палате общин, в ходе которого последний высказался о ненадлежащем поведении некой дамы, съемщицы жилья, находящегося в государственной собственности, указав при этом ее фамилию, адрес и некоторые другие данные о членах ее семьи. Эта дама проживала на территории его избирательного округа. Во время выступления на пленарном заседании в парламенте депутат в качестве примера ненадлежащего использования государственной собственности этим арендатором не просто назвал какое-то абстрактное событие, а его фамилию, имя, адрес и личные данные.
Это выступление депутата было растиражировано в печати. Оно не могло не отразиться на личных делах гражданки А. По почте ей стали поступать письма с требованиями убраться из дома, находящегося в небольшом квартале, где все друг друга знают. Прохожие подвергали ее оскорблениям. Ситуация стала настолько серьезной, что государственные органы были вынуждены предоставить этой женщине, ее семье другое государственное жилье.
Суть жалобы гражданки А в Европейский суд сводилась к следующему: поскольку члены парламента Соединенного королевства пользуются абсолютным иммунитетом в ходе парламентских дебатов, она не может в нарушение пункта 1 статьи 6 и статьи 13 Конвенции о защите прав человека и основных свобод, прибегнуть к судебной защите своих прав в связи с заявлением, сделанным депутатом в ее адрес, и потому обращается за защитой в Европейский суд.
Пятого марта прошлого года иск гражданки А против Соединенного королевства был признан Европейским судом приемлемым для рассмотрения по существу.
Надо отметить, что Нидерланды, Италия и Ирландия, выступавшие в данном деле в качестве третьей стороны высказались в поддержку Правительства Соединенного королевства, которое считает, что в данном случае отсутствует нарушение Конвенции, поскольку распространение судебной власти на парламентский иммунитет привело бы к нарушению принципа разделение властей. Такова позиция британских властей.
Второе дело. Зоуман против Соединенного королевства . В основе этого дела лежит сделанное в палате общин по парламентскому запросу заявление заместителя министра по делам Содружества, в котором он отметил, что некие братья Зоуманы, являющиеся подданными Бельгии, в нарушение санкции Совета Безопасности ООН продолжают импортировать алмазы с территория Анголы, контролируемой движением УНИТА.
Данное заявление было опубликовано в бюллетене Палаты общин, помещено на веб-сайте британского парламента, а затем распространено по каналу CNN и ряду других телевизионных каналов.
Братья Зоуманы отрицают свою причастность к импорту алмазов из Анголы после введения Советом Безопасности ООН эмбарго на подобного рода деятельность, что подтвердилось результатами расследования, проведенного прокуратурой Бельгии. Заявители полагают, что невозможность по тем же самым причинам обжаловать упомянутое заявление в судебном порядке нарушает целый ряд статей Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод, в том числе пункт первый статьи 6 Право на судебное разбирательство , пункт второй статьи 6 Презумпция невиновности , статью 8 Право на уважение частной жизни , статью 13 Право на эффективные средства правовой защиты , статью 14 Запрещение дискриминации .
Пока решения о приемлемости или неприемлемости по делу Зоуман еще не вынесено. По первому делу есть решение о приемлемости. Оба дела еще не рассмотрены по существу. Думаю, что в течение этого года будут известны по крайней мере первые результаты рассмотрения этих дел в Европейском суде. Но сам факт того, что:
во-первых, одно из этих двух дел уже признано приемлемым, а по статистике Европейского суда 90 процентов принятых к рассмотрению дел выигрывают заявители;
во-вторых, судя по очень энергичной реакции британских властей, которые подключили к этому делу своих коллег из Нидерландов, Италии, других стран они придают этому делу очень серьезное значение;
в-третьих, поскольку в общем-то проблема объективно существует, видимо, настал тот самый момент, когда Европейское общество, условно говоря, дозрело для того, чтобы обсуждать подобные проблемы конкретно, в том числе и в рамках Европейского суда.
Европейский суд в данном случае выступает в качестве той самой третьей силы, которая позволяет подняться над политическими интересами сугубо национального характера и посмотреть на ситуацию более независимо, более взвешено и, может быть, более справедливо. Хотя, безусловно, как любой суд, он не лишен определенного налета политизированности, но тем не менее свободность или независимость этого суда значительно выше.
Итак, проблема лежит в следующей плоскости: где находится граница между свободой выражения своего мнения, в данном конкретном случае в парламенте, и защитой прав и свобод частного лица, в том числе права на частную жизнь. В данном случае эту проблему можно поставить по-иному: где лежит граница здравого смысла и неких самоограничений, которые накладывает на себя парламентарий или официальное лицо, выступающее в парламенте?
Выработанный практикой Европейского суда принцип глобально сводится к тому, что право на частную жизнь может быть ограничено интересами общества в целом. Соответствующие записи есть и в самой Европейской Конвенции, и в прецедентной практике суда.
Эта грань, с трудом за несколько десятилетий выработанная в Европейском суде, весьма зыбка, колеблется и постоянно смещается. Общая тенденция состоит в том, что она смещается в сторону все большей защиты прав и интересов конкретного лица в ущерб общественным интересам, хотя отдельные отступления от этой тенденции до сих пор имеют место и достаточно часто.
С другой стороны, право на свободу выражения своего мнения также может быть ограничено по тем же самым основаниям, исходя из публичного интереса.
Получается, что есть два суверенных права, между которыми лежит граница публичного интереса. Можно предположить, что рано или поздно, и парламентская дискуссия может быть ограничена возможностью некоего судебного контроля. Сегодня это очень дискуссионный вопрос, но, может быть, такой же дискуссионный, как уже высказавшееся здесь предположение о возможности совмещения парламентского мандата и ведения, например, предпринимательской деятельности. Общество, вероятно, морально к этому не готово и оно это отвергает. Но такая проблема существует и она как минимум заслуживает, чтобы ее обсуждали. Точно также и судебный контроль в каких-то ограниченных формах теоретически не может быть абсолютно исключен.
Небольшая ремарка. Мы говорим о парламентском суверенитете, но ведь парламент - это не единственная суверенная ветвь власти, которая является государством в государстве. У нас есть и другая подобная суверенная власть - это судебная. Вспомните, какие дебаты вызвали у нас разговоры о том, что необходимо ввести какой-то более строгий контроль за деятельностью судей, судебного корпуса. Тем не менее общество пришло к тому, что какой-то контроль за деятельностью самих судей, в том числе и судебный контроль за деятельностью судей, должен быть, и это не противоречит интересам независимости судебной власти.
Другое дело, что этот контроль может быть очень сложным. Существует корпоративный контроль и только в самых исключительных случаях, после прохождения многих ступеней дело попадает в суд. Такая возможность не исключена и мы знаем несколько примеров, когда судьи попадали в ситуацию, и по их делам выносились судебные решения.
Совсем недавно по делу одного из судей Магаданской области был вынесен обвинительный приговор и судья был осужден к трем годам лишения свободы за волокиту в отношении дел, которые он рассматривал. Неважно, что он попал под амнистию и реально не сидел, но это своего рода прецедент - впервые наш судья был осужден к мере, связанной в лишением свободы.
И в заключение. В чем же роль Кодекса парламентской этики в разрешении всех этих проблем? В этом, мне кажется, и заключается смысл нашей сегодняшней встречи.
Сегодня контроль за деятельностью парламентариев или лиц, выступающих в парламенте, просто невозможен. А в обозримом будущем, если и будет возможен, то будет связан с целым рядом условий, этапов, ступеней. То есть это будет очень медлительный и, наверное, не самый эффективный судебный механизм.
Как преодолеть эту проблему? На мой взгляд, в этом направлении и действует Европейский суд, многие европейские государства развивают то, что называется кодексами профессиональной этики, или деантологическими кодексами.
Европейский суд в своих решениях шестидесятых годов, в частности, по Германии, Франции, хотя и признавал, что рассмотрение дел о нарушении прав тех или иных лиц в рамках деятельности корпоративного сообщества - это вполне эффективный и вполне адекватный дополнительный способ защиты прав и свобод, но он не может являться уникальным. Он должен дополнять чисто судебную систему.
В данном случае Кодекс парламентской этики и деятельность соответствующей комиссии в парламенте, выполняют эту самую квази судебную функцию для разрешения подобных споров. Это тот самый случай, когда общество, государство передают часть полномочий по контролю за действиями парламентариев их собственному корпоративному сообществу, не умаляя тем самым их независимости и не подвергая их угрозе судебного решения. Конечно, тут много сложностей, много проблем. Но, как говорится, не ошибается тот, кто ничего не делает.
Необходимо иметь в виду и то, что хотя речь идет о парламентской ситуации, в Европейском суде активную роль в данных делах играют правительства, исполнительная власть. Они активно встают на защиту своих парламентов. Это очень интересный нюанс. Не представитель парламента выступает в Европейском суде, а именно представители исполнительной власти, правительств активно защищают парламентский иммунитет. Это говорит о некой корпоративной устойчивости системы. Система пытается сама себя сохранить. Хотя внешние условия, видимо, подводят к тому, что какие-то изменения надо все-таки вносить в эту систему.
Г.И.Стрельченко. Вы поддерживаете внесение проекта Кодекса парламентской этики?
Ю.Ю. Берестнев.
Как эксперт, безусловно, поддерживаю. Потому что считаю, что любая деантологическая профессиональная этика и ее правовое оформление полезно для общества.В данном случае, при отсутствии судебного механизма контроля за соблюдением прав и свобод в отдельных ситуациях в парламенте она может явиться тем самым спасательным кругом, который позволит защитить права людей, если нет других возможностей. А в данном случае их нет.
Как эксперт я это считаю позитивным, но это не официальная позиция. Но как специалист, занимающийся Европейским судом, я думаю, что наличие такого механизма позволит нам какие-то проблемы, связанные с защитой прав и свобод российских граждан в Европейском суде, безусловно, снимать.
Д. Хемери.
Сейчас наш парламент и его деятельность находится в переходном состоянии в связи с вступлением Великобритании в Европейский союз. И это автоматически заставляет нас подчиняться той правовой системе, которая существует в Европейском союзе. Британский парламент нашел способ защитить себя, свой суверенитет в данной ситуации. Механизм теперь таков: английский парламент принимает специальный закон о введении в действие закона или директивы, принятых Европейским союзом, европейскими органами власти и только после этого они становятся частью английского законодательства. Но вы подняли очень интересный вопрос: а какую роль может играть некий судебный контроль над парламентской деятельностью? В этой связи хочу обратить внимание на два момента.
Первый. Теперь парламент должен внимательно следить за тем, чтобы ни один из законов, которые принимает парламент, не нарушал европейских конвенций, в том числе европейскую конвенцию, о которой здесь говорили.
И второй момент. Сейчас в Британском парламенте все больше растет осознание того, что независимо оттого, что говорят в своих выступлениях парламентарии, они накладывают на себя некие самоограничения, как если бы существовала система судебного контроля, хотя формально его и нет.
Естественно, надо помнить о том, что одна из обязанностей парламента - это сохранить свой суверенитет. С другой стороны, парламент и парламентарии должны действовать таким образом через систему саморегулирования, чтобы обеспечить поддержку со стороны населения, со стороны общества этому парламентскому суверенитету.
Тезисы вашего выступления и выводы из него в том смысле, что, действительно, Британский парламент как бы втягивается в орбиту норм Европейского суда и на основе необходимости соблюдения этих норм, и на основе как бы самозащиты.
Это может служить полезным примером для других парламентов, и для российского парламента в том числе, когда не обязательно ставить вопрос или-или : или мы суверенны как парламент, или судебный контроль. Оказывается, может существовать ситуация, где сохраняется суверенитет и в то же время присутствует есть подобие судебного контроля.
В.Б. Пастухов.
Мы не до конца отдаем себе отчет в том, что те традиционные институты, в том числе парламентской демократии, к которым мы привыкли, переживают сейчас очень глубокий если не кризис, то процесс трансформации. В ХIХ-ХХ веках эти институты были сформированы при других условиях, при другом уровне развития индивидуализма в обществах. И сейчас почти не остается тех священных коров , которых нельзя трогать. Думаю, что опасность для нас заключается именно в том, что мы, севшие в последний вагон этого поезда, должны быть очень осторожны, дабы не получилось так, что мы хватаемся за что-то, отчего едущие в первом вагоне уже отказываются, в том числе и в вопросах парламентских иммунитетов, партийного строительства и многих других.К сожалению, нам приходится учиться на ходу. Сегодня мы должны скорее схватывать дух демократии, чем ее букву в вопросах сохранения парламентского иммунитета - это вопрос времени. Будет и регрессное движение, но и изменения будут. И нам надо просто пытаться оставаться объективными.