АВ 2003г. Выпуск 10 Кодекс парламентской этики в России: проблемы и перспективы
А.В.Оболонский.
Главный научный сотрудник Института государства и права РАН, доктор юридических наук.
Акцент на этических аспектах поведения различных категорий государственных людей возник не вчера. Это - явление, знамение примерно последних четырех десятилетий, причем в самых разных странах. Вот, скажем, 51 Кодекс этики правительственной службы в Америке появился в 1958 году, в СССР в 1960 году появился Моральный кодекс строителя коммунизма. Он и относился к разным людям, но есть тут некоторые как бы корреляции.
За последние десятилетия движение в эту сторону стало мировым поветрием. От Америки до Филиппин принимаются разного рода этические кодексы, корпоративные кодексы, касающиеся и парламентариев, и государственных служащих, принимаются кодексы отдельные, скажем, полисменов и так далее. И формируются, естественно, более активные институты контроля над стандартами поведения государственных людей. Каковы причины этого явления? Причин, с моей точки зрения, несколько.
Первое. Это повышение уровня общественных требований к политическим институтам и формирование института по контролю над ними. При этом политические институты не отвечают этим повышенным требованиям и происходит определенное падение престижа этих институтов. Это факт. Общепризнанно, что жизнеспособность политической системы во многом зависит от того, насколько государственные институты и высшие должностные лица отвечают господствующим в обществе ценностям и идеалам, а их поведение соответствует нормам общественной морали.
Вторая причина тесно связанная с первой - это забота политиков о своей репутации, которая резко повысилась. Мне было как-то грустно слышать выступление одного из очень уважаемых мною депутатов на одном из заседаний Государственной Думы, где она говорила о том, что избирателя мало интересует проблема честного человека он выбирает или нет. И второе, что она сказала, это то, что даже если выбирают честного человека, то все равно не верят ему, что, в общем-то, обидно. Это относится не только к депутатам, а и к государственной службе, к нашей бюрократии, особенно когда в средствах массовой информации нам постоянно говорят о том, что все они либо воры, либо жулики, в общем, бездельники. Это не соответствует действительности. Подобные наговоры подрывают такое принципиальное понятие, как основы демократии. Это очень тревожные, с моей точки зрения, симптомы.
Третья причина. Почему именно этические кодексы, а не просто нормативные кодексы. Например, американские кодексы. В них нет четкого разделения правового и этического, там многие понятия, правовые по своей сути, записаны в этических кодексах. Почему именно этических? Потому что далеко не все можно и нужно регулировать правом, как с точки зрения материального права, так и с точки зрения процессуального права. Возникает совершенно другой механизм доказывания. А этический кодекс - это гораздо проще.
В оборот вошло понятие этического режима. Чтобы свести к минимуму злоупотребление среди парламентариев, требуется этический режим, а именно, набор стандартов, которые определяют поведение депутатов законодательного органа и порядок практического применения этих стандартов. Проблема состоит совсем не в том, что все парламентарии изначально коррумпированы, либо со временем станут таковыми. Специфика должности парламентария состоит в том, что он постоянно встает перед мучительными этическими дилеммами, ему постоянно приходится делать нелегкий выбор между интересами страны, интересами избирателей собственного округа, интересами политическими и личными.
Поэтому не случайно одно из ключевых понятий во всех этических и не только в этических кодексах - это конфликт интересов. Парламентарии являются объектом пристального внимания средств массовой информации и общественности в целом. Они сами заинтересованы иметь свод правил поведения и декларирования финансовой информации, которые позволят им принимать верные решения и защищать себя от ложных обвинений.
Эффективный, полноценный этический режим может стать для парламентариев своего рода лоцией для благополучного плавания в бурных водах большой политики.
Американский специалист Денис Томпсон сформулировал три парадокса, которые относятся к политической этике.
Первый парадокс. Проблемы в контексте повседневной работы, относящиеся к этике, представляются более важными, нежели любые другие проблемы. Когда принимается бюджет, казалось бы не до этики. Однако, поскольку этика влияет на решение всех других проблем без исключения, то, в конечном счете, она может оказаться важнее всего остального.
Второй парадокс. Он относится к различиям, причем довольно существенным между моралью в сфере частной и в публичной. Идея Томпсона состоит в том, что частная добродетель отнюдь не обязательно является добродетелью в публичной жизни. Например, скромность. Человек, который стесняется говорить на публике, не может быть политиком.
И третий парадокс - это особая важность внешнего поведения человека в публичной сфере, ибо негативное впечатление от его поступков, от его поведения, даже если оно ошибочно, даже если оно не имеет оснований под собой, все равно оно подрывает доверие к органам, которые он представляет, а, следовательно, и к демократии вообще. Цена веры в демократию, в более широком смысле, это соответствие поведения государственных деятелей достаточно высоким моральным стандартам.
Публичные выступления должны быть направлены на укрепление государственности. Это звучит слишком обще, потому что каждое выступление можно трактовать как выступление прямо противоположное. Один говорит, что я за государственность, которую я понимаю так-то и надо делать то-то и то-то. Второй депутат будет говорить прямо противоположное, тоже исходя из идеи укрепления государственности и России.
Это же относится и к правилам поведения депутата за границей. Когда мы говорим о необходимости повышения репутации депутатского корпуса - это общие слова. Надо работать над формулировками. Например, - депутат в официальных выступлениях не может критиковать+ , и надо конкретно перечислять: основные законы Российской Федерации, Конституцию и т.п.. Американцы, англичане, находясь за границей, Конституцию не критикуют, а становятся на ее защиту в официальных выступлениях, потому что это их обязанность. Я бы еще сказал так, депутат вправе высказывать свое частное мнение лишь по отдельным аспектам политической линии. Я не утверждаю, что это окончательная формулировка, но по крайней мере пределы поведения депутата в официальных выступлениях должны быть обозначены и именно в этическом кодексе.
Что такое этикет по-французски? - малая этика. Депутаты должны быть вежливыми, улыбаться, здороваться, не плеваться, не ругаться, не драться. В специфику депутатской этики входит также этикет, как он входит в поведение любого человека.
На Филиппинах после Маркоса пришла к власти Корасон Акино. Тогда было движение за моральное очищение страны, погрязшей в коррупции, и был принят Этический кодекс,
Один из пунктов сформулирован таким образом:
"Государственный служащий должен вести образ жизни, который не слишком отличен от образа жизни населения, среди которого он живет".
Казалось бы, общие слова. Критерий не операциональный, неопределенный. Бесспорно, различия между материальными стандартами жизни даже внутри одного города, не говоря уже о различии между стандартами жизни в Москве и в Анадыре, очень велико. Однако понятно, что чиновник не должен ходить в заплатанном пальто и он должен ездить на машине, особенно в московских условиях. Такая намеренная размытость приведенной формулировки придает ей универсальность и именно нравственный характер в отличие от правовой нормы, которая в основе своей имеет в виду страх наказания. Этический кодекс в отличие от кодекса юридического обращен, в первую очередь, не к негативным сторонам человеческой природы, а к высшим - человеческой совести.
Сила моральной нормы в моральном давлении окружения. Моральное давление окружения достигается через публичность.