Информационно-аналитические материалы Государственной Думы

АВ 2001г. Выпуск 45 Правовые аспекты развития российского федерализма

• Титульный лист
• Содержание

       Проблема развития российского федерализма, как проблема развития федерализма вообще, во всем мире, это проблема очень непростая. Здесь есть несколько причин. Сегодня уже называлась цифра, что кроме России в мире существует всего 25 федераций. И, конечно, федерация не может насчитывать тысячелетнюю историю, потому что, строго говоря, федерации начали создаваться в 18-19 веках. И даже наиболее традиционная в какой-то мере федерация, такая как Швейцария (я не беру США, созданные в условиях гражданской войны) создавалась все-таки как федерация, хотя это самый древний союз после гражданской войны, тоже в 19 веке. Поэтому обращение к тому, насколько молод российский федерализм - это, на мой взгляд, не аргумент в данном споре. Это первое.
    Второе. Как нам представляется, не существует никаких общих схем, общих принципов создания федеративных государств, нет такого международного опыта, есть международные примеры. Каждая федерация формировалась собственным путем, нередко сложным и исторически и национально. В мире имеются федерации национального типа.  Это Индия - ярчайший пример федерации национального типа.
    Третий тезис, который я хотел бы в дальнейшем развернуть, это чем принципиально отличается Российская Федерация от зарубежных примеров? Прежде всего тем, что создание федераций в зарубежных государствах - это был итог определенного стабильного развития, когда субъекты приходили к какому-то соглашению. У нас же в России федерация, каждый скачок ее развития - это продукт революций или реформ. А в силу того, что это изменение субъективного характера, в нем проявляется воля отдельного человека или отдельных людей, эта позиция всегда субъективна. Вспомните советскую теорию ограниченного суверенитета. Ведь наши союзные республики имели право выхода из СССР. И мы сорок лет доказывали, что есть такое право, но они им не пользуются, потому что это особая форма образования и так далее. Я обращусь в историю российского федерализма с тем, чтобы попытаться показать не совсем приемлемую идею унитаризации и даже идею укрупнения субъектов. Действительно, Российская Империя в своей истории традиций федерализма не имела и не могла иметь в силу того, что федеративные государства как форма территориальной организации государственной власти предполагают наличие демократического режима, в первую очередь, и без этого невозможно создание действительно действенного федерализма. Конечно, и октябрь 1917 года не принес демократии на просторы бывшей империи, но большевики, которые были сторонниками унитарного государства на протяжении предшествующих двадцати лет до революционного подпольного режима, отстаивали идею унитаризма, причем унитаризма теоретически обоснованного, потому что была идея мировой пролетарской революции, и Россия должна была стать первым ее оплотом, самым слабым звеном в цепи и, естественно, должна быть мощным единым государством, исключительно унитарным. Когда большевики путем государственных переворотов захватили власть в свои руки, то они оказались перед дилеммой: или Россия распадется до мельчайших частей, а распад начался еще в период Первой мировой войны, потому что тот режим, который существовал в империи, те самые генерал-губернаторы, которых сегодня так славили, они не удержали страну. Это случилось потому, что все материальные, социальные, людские ресурсы были брошены на войну, а ведь тот режим, который существовал в империи, который это "лоскутное одеяло" соединял, он предполагал постоянное вмешательство центральной власти в дела территорий. Этого режима не стало, не стало и территорий, не стало и империи. И большевикам понадобилось эту территорию каким-то образом сохранить. И вот тогда возникла эта самая глумливая идея, простите за резкость, право нации на самоопределение вплоть до отделения.
    Но, во-первых, конечно федерация не может и не должна решать национальный вопрос. Она не для этого создается. Но есть и другая сторона этого вопроса, что право нации на самоопределение вовсе не обязательно решать с помощью отделения. И большевики пошли по наиболее простому в тот момент пути - по пути автономизации. То есть логика такая: Российская Империя - тюрьма для народов, а в общем даже по закону 1906 года, который некоторые относят к основам конституционного строя в империи, это, конечно, неравноправное для народов устройство. И вот, пожалуйста, берите столько прав, сколько хотите, но в пределах той автономии, которая вам дается. Были ведь не только автономии, были и национальные коммуны, были трудовые коммуны, были национальные округа. Это разнообразие заложено еще там, в 18-20 годах. Следующий шаг - это создание Советского Союза, конфедерации по своей сути, потому что это союз четырех суверенных государств, имевших свою конституцию, свои вооруженные силы, свои денежные знаки, свои правительства и даже свои ЦК. И в этом отношении, конечно, распад Союза в определенной степени -закономерность. Он не мог существовать иначе, как возглавляемый Центральным Комитетом Коммунистической Партии Советского Союза. Другое дело, что и дальнейшие этапы развития так называемого российского федерализма тоже связаны с субъективной позицией и совершенно конкретными деятелями. Перестройка, формирование института президентства в СССР, явное принижение статуса союзных республик, всех, включая Россию. Именно РСФСР была самой униженной республикой из всех пятнадцати: она до 1956 года не имела собственного правительства, она никогда не имела собственной академии наук, в России не было собственного ЦК КПСС, потому что, если бы в России был создан свой ЦК, то естественно первый секретарь этого ЦК был бы выше Генерального, потому что Россия - это 84% всего Союза. Но для того, чтобы противостоять центральной власти, Президент Российской Федерации Б.Н.Ельцин провозглашает все тот же большевистский лозунг: берите суверенитета столько, сколько хотите. Ведь именно после его выступления в январе 1990 года начался парад суверенитетов, начали принимать декларации республик о государственном суверенитете. Только одна республика Дагестан получила октроированный суверенитет через федеративный договор 1992 года, а все остальные его сами провозгласили, но после команды из центра. А что, нельзя было другим способом преобразовать Союз? А что, не было другого способа защитить суверенитет Российской Федерации? Праздник, который мы до сих пор с вами празднуем с большим воодушевлением. День Независимости, а что это, по сути? Но ведь именно в этой декларации впервые сказано о том, что суверенитет Российской Федерации распространяется на всю ее территорию, что российский закон выше союзного, что Россия прекращает поставки в союзный бюджет, а также поставки в союзную армию. Вот, где начало того самого распада союза. А эта Декларация принята Верховным Советом РСФСР, парламентом страны, избранным всенародно.
    Да, хорошо бы назвать все субъекты одним и тем же словом. Но каким? И пойдут ли на это субъекты? Я думаю, что значительная часть выскажется за то, чтобы   называться республиками. Для них это повышение статуса. Пусть формально, но тем не менее. Но мы тут же получим от республик следующий шаг: а давайте мы теперь будем называться главными республиками, первичными республиками, вновь суверенными и т.д.
    Теперь о современном этапе развития федеративных отношений. Наверное, можно говорить о кризисе, но не только федерализма, но и о кризисе более серьезном. И вот почему. На самом деле, мы сегодня пытаемся рассуждать только о федеративных отношениях.
    Может быть, 89 субъектов федерации - много, может быть 50 - нормально. Причина не в конструкции федеральных отношений. Она в той социально-экономической и политической обстановке, которая сложилась в федеративном государстве, т.е. той обстановке, которая обеспечивает благополучие субъекта федерации в составе той или иной федерации. И при этом руководство субъекта реально осознает, что если оно попытается выйти из состава федерации, то этот комфорт закончится. Надо создавать свою пограничную стражу, свои вооруженные силы, свои денежные единицы и т.д. Но это возможно только в том случае, если существует благоприятная социально-экономическая обстановка. Мы знаем, что штат Техас в первой четверти 19 века попытался выйти из состава США. И была применена федеральная интервенция. Но уже тогда, в 19 веке в США была стабильная политическая ситуация. И при этом применение силы по отношению к сепаратистам в одном из штатов не вызывало ценной реакции в других штатах. Это очень хорошо понимали американцы, когда применяли войска. Если сегодня говорить всерьез в России про федеральную интервенцию, для этого не нужно никаких специальных законов, для этого не нужно менять Конституцию. Статья 78 Конституции РФ гласит: "Федеральные органы исполнительной власти для осуществления своих полномочий могут создавать свои территориальные органы и назначать соответствующих должностных лиц". Это ли не основа для федеральной интервенции? Пожалуйста, мы присылаем туда наместников. И они начинают восстанавливать территориальную целостность, законность и порядок, которые так или иначе прописаны в Конституции, они обеспечивают применение норм федеральной Конституции и федеральных законов. Другое дело, что применение этих силовых мер может привести к целой цепи неприятностей в других субъектах, и тогда вооруженных сил просто не хватит. Конституция Российской Федерации 1993 года - это тоже, в определенной степени, кавалерийская атака, в том числе и на российский федерализм. Отбрасывается проект, так называемый "румянцевский", над которым плохо ли, хорошо ли работает парламентская комиссия и рождается тот уродец, который мы имеем. И все ради чего? Ради того, чтобы уничтожить съезд народных депутатов, который был порожден тем же самым человеком, который его уничтожал, по сути дела. Конечно, многие вопросы в данной Конституции можно было бы написать иначе, грамотней, корректней, хотя бы как-то рассчитывая на будущее.
    Теперь о современной ситуации. Завтра мы, конечно, экономическое благополучие не получим, но это не значит, что к нему не надо стремиться. И вот эти самые меры, которые предпринимает Президент Российской Федерации В.В. Путин, путем создания административных округов, может быть, в какой-то мере на коротком этапе позволят удержать федерацию, позволят преодолеть кризис федерализма. Но я полагаю, что если это и мера, то на очень короткий период, а далее может наступить тот самый авторитаризм, к которому мы совершенно явно движемся. Так что это балансирование, на мой взгляд, чрезвычайно опасно. И в этом отношении мне не очень понятна позиция, что поддержка федеративных округов в виде губернской реформы Екатерины Второй не допускает понижения статуса Совета Федерации. А это же взаимосвязанные вещи. Не может существовать система округов с наместниками Президента и одновременно самостоятельный Совет Федерации. Вот Совет Федерации на самом деле жалко, потому что это тот самый сдерживающий фактор, который был по отношению и к Думе, и к Президенту, и к Правительству, это та самая машина, которая в какой-то мере могла сдерживать наше движение к традиционному для нас авторитаризму. Хотя, может быть, не в пятидесяти, но в сорока регионах точно, режим личной власти существует.
    И еще несколько мелких замечаний по ходу того, что сегодня здесь высказывалось. Во-первых, по системе договоров между Россией и ее субъектами, о разграничении вопросов ведения между центральной и региональной властью. Конечно, это недальновидная позиция, когда соответствующая норма была включена в статью 11 Конституции РФ. Наверное, правильно то, что Владимир Владимирович Путин не пытается продолжить этот парад и подписать хотя бы один договор, новый. Плохо то, что сейчас мы пришли к тому, что эти договоры надо изменять, но изменить их в одностороннем силовом порядке не удастся, потому что субъекты самостоятельно от своих завоеваний не откажутся и не только Татарстан, а даже и те, которые получили гораздо меньше по этому договору. Конституционный Суд РФ принимает решения о неконституционности того или иного положения Конституции, Конституция пересматривается, а положение остается в силе. Ведь существует прекрасный Федеральный Конституционный закон "О Конституционном Суде Российской Федерации", но у нас нет механизма выполнения решений Конституционного Суда, хотя в других странах есть. Есть судебные приставы, есть механизм экономических санкций, можно арестовать имущество, счета, а вот выполнить решение Конституционного Суда РФ технически просто невозможно. Вспомните, когда было принято соответствующее решение по Удмуртии, когда Президент там разогнал органы местного самоуправления и установил государственную власть. Для этого потребовалось издать Указ Президента, Распоряжение Генерального Прокурора, дать указание прокурору республики и т.д. Но это стало возможно в Удмуртии, достаточно тихой, спокойной республике. Попробуйте дать указание Генеральному Прокурору Татарстана. Там не только суверенитет, там еще и с прокуратурой все плохо. Так что этого механизма нет, а создавать его надо.
     Интересная проблема - проблема суверенитета, как внутреннего, так и внешнего. Здесь я выскажу вообще крамольную мысль, что, на мой взгляд, мы понимаем суверенитет по Бадену - высший, единый и неделимый. Да, как свойство государственной власти. В общем, суверенитета действительно нет во внутригосударственных отношениях, но его, строго говоря, нет и в межгосударственных отношениях. И государства современного мира обладают ограниченным внешним суверенитетом, или договорами, или бомбами, которые сыплют им на голову. Это же факт. И, на мой взгляд, понятие суверенитета - это в значительной степени отжившая категория.   Участие субъекта в решении федеральных вопросов, и развитие культурно-национальной автономии, и переход от кооперативного федерализма к дуалистическому - это, безусловно, все достаточно перспективно. На мой взгляд, ни укрупнение субъектов, ни тем более переход к унитарному государству, не смогут изменить вот это очень хрупкое равновесие. Совершенно правильно, что стоит только тронуть Кавказ и начнется Кабардино-Балкария, Карачаево-Черкессия - они тут же распадутся как в свое время Чечня и Ингушетия, а если бы это была одна республика, может быть, спокойный ингушский народ и удержал бы будущую Ичкерию от скатывания в то, с чем мы сегодня воюем. Прежде чем отстаивать те или иные идеи, надо действительно просчитать очень серьезно все возможные варианты в отношении каждого отдельного субъекта, а не по отношению ко всей федерации в целом, как предлагает депутат Государственной Думы РФ Владимир Вольфович Жириновский и другие. И все-таки, на мой взгляд, федерализм, кризис федерализма - это лишь внешнее проявление очень серьезной проблемы с уровнем, обеспечением, содержанием российской государственности, с состоянием российского общества, которое сегодня существует. Федерализм - это яркая, красивая проблема, ее можно обсуждать, но ее нельзя решить. Это как земельный вопрос в России. Так вот, на мой взгляд, нельзя  вопросы  государственного  устройства  отрывать  от  вопросов экономических. До тех пор, пока не будут решены экономические вопросы, никакие реформы с федеративными отношениями ни к чему позитивному не приведут.