АВ 2001г. Выпуск 45 Правовые аспекты развития российского федерализма
А.Д. Селюков
доцент Российской академии государственной службы при Президенте РФ
Решение многих вопросов государственного строительства в Российской Федерации непосредственно связано с урегулированием межбюджетных отношений, реализацией принципа бюджетного федерализма. Предпринимаемый поиск оптимальной модели реализации принципа федерализма во многом зависит от степени решения проблем по разграничению полномочий по осуществлению расходов и получению доходов бюджетов каждого из уровней публично-территориальных образований.
В свою очередь, оптимизация модели построения бюджетной системы зависит от решения проблемы распределения властных полномочий между Российской Федерацией, ее субъектами и органами местного самоуправления. Задача адекватной реализации конституционного механизма распределения властных полномочий и ответственности между тремя уровнями публичной власти относится к числу первоочередных.
Поскольку бюджетный федерализм есть частный случай федерализма, проявления сущности федеративного государства, то будет уместным провести его анализ через раскрытие некоторых признаков федеративного государства и федерализма.
Федеративное государство представляет собой достаточно сложную систему, что проявляется в наличии в ее основе двух противоположных начал единства, целостности системы власти, с одной стороны, и самостоятельности, независимости, обособленности уровней власти, с другой стороны. В федеративном государстве прямое подчинение уровней власти друг другу не должно допускаться. Признак иерархии не должен перерастать в признак зависимости. Он предполагает свою реализацию в условиях наличия определенной автономии публично-территориальных образований на уровне субъектов РФ и органов местного самоуправления от вышестоящих органов власти.
Иерархия компетенции Федерации, ее субъектов и органов местного самоуправления проявляется в процессе реализации публично-правовых отношений. Федеральный региональный и местный уровень публичной власти не могут выступать как равные в деле притязаний на решение общих проблем, которые закреплены за вышестоящим уровнем власти относительно нижестоящего уровня власти. Их равенство возможно только в сфере гражданско-правовых отношений, но имеет ограниченный характер в публично-правовой сфере. Таким образом, в рамках федеративного государства должен действовать вертикальный принцип иерархии компетенции вышестоящего уровня власти.
Российская Федерация вправе определять общие принципы организации власти на уровне субъектов РФ и органов местного самоуправления. Она определяет порядок разграничения власти и делегирования части властных полномочий между двумя уровнями государства, а также между государством и органами местного самоуправления. Она же определяет порядок разграничения полномочий между уровнями публично-территориальных образований в финансовой сфере. Бюджетный федерализм должен отражать права и ответственность уровней власти в бюджетной сфере, взаимный учет их интересов в реализации бюджетных полномочий. Однако, в практике его реализации, построения бюджетной системы проявляется сильный уклон в сторону унитаризации межбюджетных отношений.
Несмотря на то, что в Бюджетном кодексе РФ отсутствует принцип бюджетного федерализма, его содержание просматривается в других принципах, на которых должна базироваться бюджетная система РФ. Давая их общую характеристику, можно отметить их декларативность, недостаточную обеспеченность реальными механизмами реализации. Бюджетный кодекс содержит принцип, констатирующий самостоятельность бюджетов и наличие прав у законодательных органов государственной и муниципальной власти самостоятельно осуществлять бюджетный процесс. В то же время Бюджетный кодекс не решает проблему недостаточности собственных доходных источников бюджетов регионального и местного уровней.
Бюджетный кодекс гарантирует неприменение механизма изъятия доходов, которые удалось получить бюджету нижестоящего уровня в виде экономии или другими способами.
В бюджетной сфере как в никакой другой области нарушается конституционное положение относительно равенства всех субъектов по отношению к Российской Федерации, что выразилось в наличии так называемой "асимметрии" бюджетного устройства. Речь идет о результатах договорной формы регулирования отношений между Федерацией и ее субъектами.
Одной из первых действенных попыток противодействия тенденций превращения бюджетного федерализма в бюджетный конфедерализм стал Федеральный закон "О бюджете на 2000 год". В статье 47 этого закона дается поручение Правительству РФ в течение двух месяцев внести изменения во все двусторонние договоры и соглашения с субъектами РФ, касающиеся межбюджетных отношений.
С 1998 года прекратилась практика подписания новых договоров по разграничению полномочий в бюджетно-налоговой сфере. В настоящее время в общее бюджетное пространство стали постепенно возвращаться отдельные субъекты. Это сделала Якутия. С текущего года единые межбюджетные правила установлены для Татарстана и Башкортостана.
Современная картина межбюджетных отношений предстает как комплекс противоречий между органами государственной власти федерального и регионального уровней государства, а также между государственными органами и органами местного самоуправления по поводу разграничения доходных источников бюджетной системы и обязанностей по осуществлению расходов из бюджетов всех уровней. Противоречия складываются по поводу распределения полномочий на получение бюджетных доходов и обязанностей по осуществлению бюджетных расходов.
Сама проблема межбюджетных отношений приобрела форму диспропорции распределения прав на получение доходов и обязанностей по осуществлению расходов между федеральными, региональными и местными органами власти. Подобная диспропорция проявляется в том, что вышестоящий бюджет берет на себя заведомо больше бюджетных ресурсов, чем это необходимо для выполнения закрепленных за ним задач. Затем, дополнительно сконцентрированные ресурсы передаются в различных режимах в нижестоящие бюджеты. Среди причин конфликтного состояния межбюджетных отношений следует выделить сложившийся десятилетиями порядок жесткой централизованной зависимости нижестоящих органов власти от вышестоящих.
Сложнее складывается картина межбюджетных отношений на уровне регион - муниципальное образование. Во многом это обусловлено отсутствием отработанного механизма отношений между государством и органами местного самоуправления. Есть многочисленные случаи, когда органы местного самоуправления имеют вместо бюджета смету расходов, утвержденную вышестоящим органом власти, что противоречит Конституции РФ.
Бюджетный федерализм является основным принципом построения межбюджетных отношений. Он предполагает создание в государстве единой, детально регламентированной, системы финансового обеспечения функций органов государственной власти и местного самоуправления.
Реализация бюджетного федерализма обусловлена состоянием механизма распределения полномочий каждого из уровней власти. Конституция РФ определила ряд исключительных полномочий органов местного самоуправления, которые не вправе брать на себя власть регионального уровня. Органы местного самоуправления обязаны, как указано в статье 130 Конституции РФ, обеспечивать решение всех вопросов местного значения, перечень которых с учетом "иных вопросов местного значения" (статья 132 Конституции РФ) неограничен. В дополнение к объему компетенции, определенной законодательством федерального и регионального уровня, органы местного самоуправления имеют право на увеличение своей компетенции, то есть брать решение всех вопросов, не вошедших в полномочия вышестоящих органов власти. В большинстве регионов значительная часть расходов консолидированного бюджета приходится на бюджеты муниципальных образований. В ситуации, когда своих финансовых возможностей у органов местного самоуправления недостаточно для выполнения своих обязательств перед населением, по их обязательствам источником финансовых ресурсов выступают бюджеты вышестоящего уровня. При этом органы вышестоящего уровня контролируют порядок распределения и потребления передаваемых в местные бюджеты ресурсов. Подобная ситуация не способствует росту ответственности органов местного самоуправления за качество политики формирования расходов из бюджетов муниципальных образований. Поэтому нельзя признать реально существующей автономию органов местного самоуправления в бюджетно-налоговой сфере. Решение проблемы видится в создании четкого механизма разграничения расходных полномочий между бюджетом регионального уровня и местными бюджетами. Органы местного самоуправления лишены возможности существенно влиять на формирование своих бюджетных доходов за счет налоговых источников, а также обеспечивать их планирование. Таким образом, они превращаются в территориальные управления региональных органов власти.
С учетом того, что в процессе реализации бюджетных полномочий органы местного самоуправления находятся в полной зависимости от региональных органов власти, оценку межбюджетных отношений в части бюджетных прав органов местного самоуправления можно сравнить по аналогии с "продразверсткой". В этой ситуации доход, полученный на территории муниципального образования, разделяется между бюджетами трех уровней в таком порядке, что для нижестоящих бюджетов органов местного самоуправления остается определенный минимум, а остальное попадает в федеральный бюджет.
Подобная практика вступает в противоречие с положением статьи 9 Европейской хартии местного самоуправления, в соответствии с которым органы местного самоуправления наделяются правом получать собственные финансовые средства в количестве, достаточном для осуществления закрепленных за ними полномочий, и свободно ими распоряжаться для осуществления своих функций. Что касается источников получения собственных финансовых средств, то хартией предусматривается поступление их, хотя бы частично, за счет местных сборов и налогов, ставки которых вправе устанавливать сами органы местного самоуправления в пределах, определенных законом.
Реализация бюджетного федерализма на всех уровнях бюджетной системы позволит обеспечить каждый уровень власти достаточными ресурсами для выполнения закрепленных за ним функций, привести в соответствие объем прав на доходы и объем обязанностей по расходам, повысить ответственность каждого уровня власти за свои действия. Реализация любого полномочия должна иметь материальную базу и объем закрепляемых полномочий по вопросам совместного ведения должен совпадать с объемом закрепляемых для реализации полномочий материальных ресурсов.
Необходимо законодательно закрепить налогово-бюджетную автономию региональных и местных властей, при одновременном повышении их ответственности за результаты такой автономии.