АВ 2001г. Выпуск 45 Правовые аспекты развития российского федерализма
В.Е.Чиркин
доктор юридических наук., профессор, главный научный сотрудник Института государства и права РАН
Судьба Российской Федерации зависит от того, какая концепция государственно-территориального устройства будет воспринята обществом и будет осуществляться государственной властью. В настоящее время в средствах массовой информации в научных дискуссиях обсуждаются шесть главных вариантов, связанных с судьбами Российской Федерации. Это:
1. возможность отделения от России некоторых регионов (Северный Кавказ, Дальний Восток), если не будут приняты необходимые меры по улучшению положения их населения;
2. полный распад России, образование на ее территории нескольких государственных объединений по типу СНГ;
3. создание регионального государства по типу Испании или ЮАР, когда все составные части государства (а не только национальные регионы) имеют статус политической автономии;
4. создание вместо федерации фактически конфедерации;
5. развитие централизованных тенденций и преобразование России в формально федеративное, но на деле унитарное государство;
6. создание нового федерализма, соответствующего современным условиям России и общечеловеческим ценностям XXI в.
Такой федерализм должен органически соединить то положительное, что есть в отечественном федерализме (включая некоторые элементы советского периода) с современными подходами, одновременно перестроив Российскую Федерацию на новых основах.
Особый путь развития: слияние Белоруссии и России в единое федеративное государство. Создание единого государства предусматривает договор Белоруссии и России 1999 г. Правда, в нем не говорится о федерации. Те меры, которые этот договор предусматривают, скорее характеризуют объединение, существующее сейчас, как конфедерацию с элементами федерализма по типу Европейского союза. Если же развитие пойдет по пути федерализма (что совсем не исключено), то возможны следующие два варианта: Россия и Белоруссия станут двумя субъектами новой федерации или на их территориях будут созданы другие субъекты федерации. Этот путь, видимо, предполагает весьма длительный процесс, а проблемы реформирования Российской Федерации чрезвычайно актуальны сегодня.
Представляется, что некоторые из перечисленных выше шести вариантов внутрироссийской реформы федерализма должны быть с юридических позиций отвергнуты как недопустимые, противоречащие основополагающим принципам Конституции РФ (глава 1). Это относится, прежде всего к отделению субъектов РФ. Федеральная государственная власть вправе и обязана не допустить этого, предприняв все меры, как это и сделано в Чечне путем использования федеральных вооруженных сил. Преобразование России в унитарное или региональное государство при сохранении ее целостности также не соответствует Конституции РФ, но этот вопрос может быть решен на мирных основах, хотя он требует созыва Конституционного собрания (в условиях чрезвычайного положения оно не может быть сформулировано). Однако вопрос о его составе и характере его решений в современных условиях проблематичен: сначала нужно укрепить государственную власть, создать эффективное государство с тем, чтобы улучшить материальные условия жизни людей, создать равные условия в различных субъектах Федерации. Кроме того, решая эти вопросы, важно учесть уникальные, неповторимые условия России с ее огромной территорией, многонациональным народом и компактно проживающими этническими общностями. В современных условиях, видимо, нет альтернативы централизованной до определенной степени, но демократической федерации, основанной на принципах комплексно-территориального подхода к ее структуре, с широкими полномочиями укрупненных и равноправных субъектов федерации в их внутренних делах и обеспечением их участия в решении общефедеральных вопросов при одинаковом стандарте условий жизни народа во всей Федерации. Федеральные законы 2000 г. (усиление ответственности законодательных собраний субъектов Федерации, губернаторов, муниципальных собраний и мэров, новый порядок формирования Совета Федерации и др.) встречает в некоторых субъектах РФ сопротивление. В то же время эти законы несомненно усиливают вертикаль власти, содержат новый и очень важный демократический компонент: федеральные санкции (в виде роспуска законодательного собрания субъекта Федерации, отрешения от должности главы администрации субъекта и др.) возможны только вследствие предварительного (а то и неоднократного) судебного решения, установившего нарушение Федеральной Конституции и законов, и отказ субъекта Федерации исправлять эти нарушения после предупреждения. Кроме того, усиление централизаторских тенденций и унификация федерации может не только сочетаться с демократией (демократия -вовсе не анархия "царства свободы"), но и создавать условия для ее развития. Так было, например, в Индии, когда в 1956 г. усилили централизацию в федерации, ликвировав ее субъекты, где правили раджи (князья), что способствовало развитию демократии в стране.
Таким образом, при сохранении конституционных принципов, содержащихся в Конституции РФ, новый российский федерализм будет опираться и на некоторые другие основы: упомянутый комплексно-территориальный подход; равенство стандартов жизни населения во всех частях федерации; состояние верховенства федеральной государственной власти и самостоятельности государственной власти субъектов Федерации в своих внутренних делах; развитие демократизма в федеральных отношениях и внутри субъектов Федерации как следствие упрочения демократизма в политической системе общества в целом и др.
Представляется, что в ближайшие 10-15 лет Российская Федерация будет развиваться в следующих направлениях (многие из них сохраняют свою силу и в случае создания федеративного государства Белоруссии и России):
1. осуществление мероприятий органов государственной власти Федерации и ее субъектов (в том числе через общественные объединения, средства массовой информации) по подготовке общественного сознания населения, политических и иных элит к необходимости реформы Российской Федерации, по изменению менталитета определенных слоев населения и этнических групп;
2. мероприятия по созданию единых стандартов жизни населения во всех субъектах Федерации, подъем отстающих субъектов до общефедерального среднего уровня;
3. реорганизация государственно-территориального устройства России на основе комплексно-территориального подхода с учетом всей совокупности признаков, которые могут иметь отношение к федеративному устройству (а не только национальных или иных, отдельно взятых, признаков);
4. унификация субъектов РФ, а также структуры органов государственной власти Федерации и субъектов;
5. новый подход к разграничению предметов ведения (полномочий) Федерации и субъектов;
6. укрепление федеральной вертикали государственной власти (а не только ее исполнительной ветви) при одновременном развитии форм участия субъектов РФ в федеральных делах;
7. укрепление самостоятельности субъектов в их внутренних делах;
8. всемерное развитие национально-культурной автономии одновременно с укреплением федеральных институтов;
9. изменение гл.З Конституции РФ (федеративное устройство), а затем после создания Конституционного собрания, остальных статей и глав, относящихся к федерализму, и принятие, следовательно, новой Конституции.