Информационно-аналитические материалы Государственной Думы

АВ 2001г. Выпуск 45 Правовые аспекты развития российского федерализма

• Титульный лист
• Содержание

     Федеративный Договор - Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти суверенных республик в составе Российской Федерации, заключенный 31 марта 1992 года между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, за исключением Республики Татарстан и Чеченской Республики, четко закрепил принцип разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами. Преамбулы всех трех Договоров обозначили стремление к качественному обновлению федеративных отношений на основе добровольного и рационального распределения полномочий и их эффективного осуществления, а также провозгласили самостоятельное осуществление государственной власти органами всех субъектов Российской Федерации в пределах своих полномочий на территории соответствующих субъектов Федерации. Федеральные органы власти России впервые не сверху, а вместе с органами власти ее составных частей попытались разделить государственную власть и определить правила взаимодействия с ними на основании поиска согласия и сотрудничества. Данную организацию государственной власти можно обозначить как совместное разделение государственной власти между Федерацией и ее субъектами.
    Пункт 1 статьи 11 Федеративного договора внедрили в ткань федеративного устройства предметы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Пункт 2 статьи 11 и п.З статьи Ш Договоров установили формы их реализации через совместное законотворчество и согласование деятельности. Федеративный договор также предусмотрел организацию представительства субъектов Федерации в центральных органах и создание координационных и совещательных структур. Все это свидетельствовало о начале развития в России собственного варианта подлинно федеративных отношений, совместного и взаимоответственного осуществления государственной власти Федеральными органами и органами субъектов Федерации, основанного на разграничении предметов ведения и полномочий.
    Как и в Федеративном Договоре, в Конституции РФ перечни предметов ведения Российской Федерации и предметов совместного ведения являются закрытыми. Они подлежат расширению (изменению) только в порядке, предусмотренном для внесения поправок в Конституцию Российской Федерации.
    Таким образом, принцип разграничения полномочий по предметам совместного ведения между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, наряду с другими принципами федерализма, прочно укоренился в правовой системе России. Вместе с тем, раскрытие и конкретизация принципов федерализма в самой Конституции и законодательстве сопряжены со значительными сложностями. Едва ли можно согласиться с тем, что сфера совместного ведения является результатом компромисса между федеральной и региональной властями, не сумевшими на момент принятия Конституции окончательно договориться по своим исключительным полномочиям. Не следует считать предметы совместного ведения и "переходными положениями", рассчитанными на неопределенный период времени. Ведь сфера совместного ведения юридически, а, главное, фактически имеет место практически во всех федеративных государствах. Наличие сферы совместного ведения Федерации и ее субъектов в федеративной государственности является ответом на новую реальность современного мира и ее появление предопределено не конфликтами временного характера, а объективными процессами федерализации, требующими в современных условиях более тесного взаимодействия и солидарной ответственности сторон федеративных отношений.
    Нормы Конституции РФ не дают ответа на целый ряд вопросов правового регулирования по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов и, прежде всего, не содержат разграничения полномочий по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Не установлены также пределы федерального законодательного регулирования по предметам совместного ведения, порядок принятия нормативных актов по предметам совместного ведения федеральными органами и органами субъектов Российской Федерации. Вызывает вопросы и положение о соотношении нормативных актов Российской Федерации и ее субъектов по предметам совместного ведения. Субъект Российской Федерации не вправе вторгаться в компетенцию Федерации и все его законы в этой сфере не имеют юридической силы. В то же время, в случаях противоречия федерального закона и закона субъекта Российской Федерации по предметам исключительного ведения субъекта Федерации, а, именно, по всем вопросам, не отнесенным Конституцией к предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения, действует закон   субъекта Российской Федерации. Гораздо сложнее решается вопрос о приоритете законов в сфере совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Это связано, прежде всего с тем, что Конституция не регламентирует, каким образом и в каком порядке распределяются полномочия между Федерацией и субъектом.
    Непросто решался вопрос о порядке законодательного регулирования по предметам совместного ведения. Конституция не определила, должен ли субъект Федерации "ждать" принятия соответствующего федерального закона или вправе осуществлять опережающее регулирование. В правовой системе России, вопрос о праве субъекта Федерации осуществлять собственное правовое регулирование до принятия   федеральных законов по предметам совместного ведения долго оставался окончательно неурегулированным. Некоторые субъекты Федерации закрепили в своих конституциях и уставах положение, согласно которому до принятия федеральных законов по предметам совместного ведения субъект Федерации осуществляет собственное правовое    регулирование, которое приводится затем в соответствие с федеральным. Ряд субъектов Федерации добились официального распространения на них этого правила в договорах с федеральными органами (Свердловская область, Удмуртская республика, Краснодарский край и др.).
    Федеральный закон от 24 июня 1999 г. 119-ФЗ "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации" устанавливает ряд важных положений в развитие норм Конституции и, в какой-то мере, исправляя несовершенство ее текста. Так, в развитие конституционного принципа равноправия субъектов Российской Федерации во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти, Федеральный закон установил, что при разграничении предметов ведения и полномочий в отношении одного субъекта Федерации, недопустимо ущемление прав и интересов других субъектов Российской Федерации.
    В Федеральном законе закреплено, что никакие правовые акты Российской Федерации и ее субъектов, а также договоры и соглашения между органами государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации не могут передавать, исключать или иным образом перераспределять предметы ведения Российской Федерации и предметы совместного ведения, установленные Конституцией РФ. Если же принятие нормативных правовых актов Российской Федерации или ее субъектов, либо заключение договоров и соглашений между их органами государственной власти ведет к изменению конституционно-правового статуса субъекта Российской Федерации, ущемлению или утрате, установленных Конституцией прав и свобод человека и гражданина, нарушению государственной целостности Российской Федерации и единства системы государственной власти в ней, то такие нормативно-правовые акты не могут быть приняты, а договоры и соглашения - заключены.
    Однако, в сфере законодательного регулирования по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов остается немало сложностей. Далеко не всегда ясно, какие законы направлены на реализацию так и не определенных полномочий органов государственной власти Российской Федерации    по    предметам    совместного    ведения.    Следовательно, разграничение полномочий по предметам совместного ведения между органами государственной власти Федерации и ее субъектов и определение основ, общих принципов регулирования в значительной степени еще только предстоит.
    Таким образом, Федеративный Договор установил принципиальные положения о разграничении не только предметов ведения, но и полномочий по предметам совместного ведения между Российской Федерацией и ее субъектами, характеризующие Россию как подлинно федеративное государство. Конституция Российской Федерации подтвердила и развила соответствующие положения, придав принципу разграничения предметов ведения и полномочий по предметам совместного ведения между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов статус одной из основ конституционного строя России. Однако, не всегда ясные формулировки Конституции, отсутствие необходимых законов, развивающих ее положения, ситуация общей нестабильностиности в стране затрудняли плодотворное законодательное регулирование по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Основная работа по фактическому разграничению полномочий органов государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации и приведению федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации в соответствие с основополагающими положениями Конституции и Федерального закона, еще предстоит.