АВ 2001г. Выпуск 33 О проекте федерального закона "Об основах государственной национальной политики Российской Федерации" (по материалам "круглого стола")
Выступление Заместителя Заведующего кафедрой государственного управления и правового обеспечения Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации Н.М.Казанцева
Уважаемые коллеги! На сегодняшнем обсуждении много и правильно говорилось о ценностях, связанных с национальной политикой, но фактически не обсуждались нормы этого законопроекта, хотя между продекларированными в этом законопроекте ценностями и его нормами есть огромное расстояние, я бы даже сказал, противоположность. Если говорить о нормах, то надо отметить, что законопроект, в частности, его статья 8 и некоторые другие, коренным образом противоречит Конституции Российской Федерации. Давайте посмотрим, насколько жестко это противоречие. По Конституции Российской Федерации, то явление, которое в проекте закона называется "народами Российской Федерации" во множественном числе, самоопределилось в едином многонациональном народе Российской Федерации. Именно многонациональный народ Российской Федерации является конституционным законодателем в Российской Федерации и носителем, в единственном числе, ее суверенитета.
Если же вы с помощью закона вводите новые публично-правовые субъекты, такие, как народы Российской Федерации, то по международному праву, они могут самоопределяться на территории Российской Федерации и создать здесь, на ее территории 143 самостоятельных государства, тем более, что в преамбуле закона говорится об этническом самоопределении всех народов Российской Федерации.
Я думаю, что намерения тех, кто писал этот закон, и состояли в том, чтобы на территории Российской Федерации было создано 143 самостоятельных государства. Я не говорю, что это сделали злоумышленники. Я не говорю, что это плохо. Но государство - это не просто субъект международного права, голосователь в ООН, если мы возьмем зарубежную правовую доктрину. Большинство из государств современного мира, как считают западные ученые, а у нас об этом писал Б.Чиркин, являются протогосударствами, т.е. зародышевыми государствами, которые не способны обеспечить верховенство закона и права над всем остальным в государстве. Они не способны обеспечить ни социально-экономическое развитие страны, ни достаточное единство власти в условиях федеративного государства. Я недавно читал на английском языке официальный доклад ООН 1998 года под названием "Переосмысление государственного управления", где сказано, что развивающиеся страны и страны, не имеющие надлежащей правовой формы, не способны планировать свою экономику, поскольку в их руках не находятся основные стратегические рычаги экономики. Тем самым, они не могут воспользоваться, возможно, единственным для них средством выхода из перманентного кризиса. А развитые страны, в полной мере являющиеся государствами, способны это делать и делают довольно успешно.
Много государств на территории России - это, может быть, и хорошо, только они не будут действительными государствами, а будут фиктивными, государствоподобными. Мне довелось как-то читать интервью с Дж.Соросом, который про Украину отозвался так: Украина - это банановая республика, но без бананов . Это было опубликовано, кажется, в 1997 году в газете, которая продавалась в Академии, она называлась "Кто есть кто", редактировал ее известный журналист Ст.Рыбас. Дело ведь даже не в распаде Российской Федерации, а в противоречии данного законопроекта Конституции Российской Федерации. Это более важная вещь, потому что соблюдать Конституцию - это и есть главная идея народа в любом правовом государстве.
Сегодня много говорят о национальной идее. На мой взгляд, национальная идея в том и состоит, чтобы соблюдать Конституцию. А если у вас будут две национальные идеи - одна, оформленная в виде Конституции, а другая - в виде какой-то национальной доктрины, то уже появится основа для того, чтобы в стране началась, например, гражданская война. Одни будут воевать за Конституцию, а другие - за какую-то другую национальную идею. И вы, создав прекрасные условия для борьбы, расколете и государство, и народ.
Законопроект устанавливает так называемые "народы Российской Федерации" как некий носитель государственности Российской Федерации, но это коренным образом противоречит нашей Конституции и не может быть допущено, не нарушая ее.
Дальше - больше. "Представители народов Российской Федерации" - здесь появляется институт (статья 8), абсолютно противоконституционный - представительство народов в органах государственной власти и органах местного самоуправления . Но, согласно Конституции России, у нас уже есть представительные органы власти - это Государственная Дума Российской Федерации и представительные органы в субъектах Российской Федерации, а здесь появляется еще новый институт представительства, то есть на территории одного государства создаются два государства. По Конституции страны, у нас государство только одно - это ныне действующая Российская Федерация. Это светское государство, правовое, юридическое, а не национальное. Это федерация, ведь в нашей Конституции не написано, что республики являются национальными государственными образованиями.
Таким образом, законопроект пытается создать в нашей стране новый субъект публичного права, которого у нас в Конституции нет - национальность. У нас, как и во всякой демократической стране есть защищенный статус коренных малочисленных народов. Это прекрасно. Но никаких других национальных статусов не предусмотрено.
Теперь по статье о русском народе. Вообще-то, это дискриминационная статья. Я не знаю, писали ее из добрых пожеланий или из каких-то еще, но это статья дискриминационная, потому что в ней русскому народу не предусмотрено права быть национальным меньшинством на территории какого-либо субъекта Федерации. Это ограничение прав. Я сейчас использую метод формального юридического мышления, которое работает совершенно иначе, чем мышление некоторых законотворцев, которые пишут законы.
Теперь поговорим о юридической технике. В законопроекте очень много неюридических, ненормативных формулировок. Я уже не говорю о ненормативности формулировки национализма. Подумайте, что вы порождаете правовой нормой, когда пишите: национализм, как политическое движение+ и так далее. Вы даете правовой статус национализму в Российской Федерации. Национализм становится узаконенным вот именно этой формулировкой.
Есть еще и другие, поразительно противоречащие нашей Конституции, формулировки, поэтому я не думаю, что закон можно принимать. Еще один пример. Самый главный наш вопрос - это вопрос о правах и свободах человека и гражданина. Вы знаете, что по нынешней концепции правового мира, права и свободы человека и гражданина считаются выше прав народа. Но, когда вы в законе, якобы, подтверждаете нормы Конституции Российской Федерации о равенстве прав и свобод человека и гражданина, вы, тем самым, нарушаете эти права и свободы. Почему? Потому что в Российской Федерации права и свободы человека и гражданина, в соответствие с Конституцией, принадлежат каждому только лишь на основании его гражданства и местопребывания, а не на основании его национальной принадлежности. Когда вы в законопроекте повторяете эту конституционную норму, вы фактически ставите распространение прав и свобод человека и гражданина в зависимость от его национальной принадлежности. И тем самым, вы ограничиваете и права, и свободы человека и гражданина. Это - особенность логики чтения норм. И ее надо соблюдать.
Далее. О каком предмете законодательного регулирования идет речь в статье 71 Конституции Российской Федерации, где предусмотрены программы национального развития, именно программы, причем, они касаются национального развития, а не национальной политики? Я думаю, что национальная политика в государстве, которое не предусматривает в своих институтах юридических форм для национальности, противоречит Конституции Российской Федерации.
В заключение хочу сказать, что, по моему мнению, над законодательством в этих направлениях надо еще много и основательно работать.