АВ 2001г. Выпуск 33 О проекте федерального закона "Об основах государственной национальной политики Российской Федерации" (по материалам "круглого стола")
Выступление доцента кафедры национальных и федеративных отношений Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации А.Е. Жарникова
Уважаемые коллеги! Прежде всего, хотелось бы вернуться к изначальному вопросу, который, открывая дискуссию, поставил Вячеслав Александрович Михайлов - нужен ли нам особый федеральный закон Об основах государственной национальной политики Российской Федерации . Думаю, что многие присутствующие восприняли этот вопрос, скорее, как своеобразный ход ведущего, призванный заинтересовать аудиторию, активнее сосредоточить ее на обсуждаемой проблематике - и не более. Почти все выступавшие, в основном, говорили либо о политической значимости национального вопроса (что, само по себе, очевидно), либо о недостатках представленного документа (каковых, естественно, в избытке), либо давали свои предложения (которые далеко не бесспорны). А поставленный принципиальный вопрос не то, чтобы забылся, но присутствующие, как бы изначально согласились - целостный, всеобъемлющий закон о национальной политике нужен, здесь и обсуждать нечего, как же без такого закона в многонациональной России, тем более, что и проект его уже подготовлен и роздан для обсуждения.
Рискуя оказаться белой вороной , я все же считаю, что здесь далеко не все так просто и очевидно, а вопрос следует обсудить куда более основательно.
На Кавказе существует поговорка: в одни ножны два клинка вложить нельзя. Я имею в виду, что у нас с 1996 года существует Концепция государственной национальной политики Российской Федерации. Она обсуждалась в предыдущей Думе и получила полное одобрение. Затем ее законодательно утвердил своим Указом Президент страны, и сегодня она, фактически, играет роль того же самого закона Об основах государственной национальной политики Российской Федерации . Вот и получается: два клинка и одни ножны.
Мне неоднократно приходилось слышать (в том числе и на сегодняшней дискуссии), что Концепция 1996 года устарела, перестала играть предназначенную ей роль. К тому же, Концепция - это не закон, а скорее, декларативный документ, определяющий лишь общие, основные подходы, принципы и задачи государства в сфере национальной политики. За невыполнение Концепции даже наказания особого не предполагается. Действительно, как говорил герой одного из романов - все это так, но, одновременно, все это и не так .
Прежде всего, никто еще аргументировано не показал, в чем именно устарела Концепция, в каких пунктах, разделах или положениях она перестала соответствовать реальности? Может, в том разделе, где сказано, что совершенствование федеративных отношений входит в число приоритетных задач внутренней политики и призвано реализовать на практике конституционные принципы федерализма ? Или там, где декларируется равенство прав и свобод человека и гражданина, независимо от его расы, национальности, языка, отношения к религии, принадлежности к социальным группам и общественным объединениям ? Я, конечно, утрирую, но вопрос об аргументации замены Концепции на всеохватывающий (а потому сильно напоминающий Концепцию) закон остается.
Можно, конечно, пойти по другому пути - оставить в юридическом и политическом обиходе оба документа. Но боюсь, из этого ничего не получится, поскольку проект предлагаемого закона настолько всеохватывающ и объемен, а потому декларативен, что сам напоминает Концепцию. Что интересно: именно те разделы проекта закона, которые по духу и букве близки к Концепции - гарантии прав человека, соблюдение прав всех народов России, сохранение их культуры, языка, самобытности и так далее - являются наиболее проработанными. И наоборот, наиболее слабы в проекте те разделы и пункты, которые в Концепции отсутствуют. Это, прежде всего, глоссарий (статья 2 - Основные понятия, используемые в настоящем законе ). Это специальная статья О русском народе (статья 18), которую сами русские могут воспринять как оскорбление, а другие народы - как попытку противопоставить русских всем остальным, сделав решение их проблем приоритетным, хотя и у других народов страны аналогичных проблем - не меньше.
Но дело даже не в этом. Давайте вдумаемся в другое: приняв объемный, всеохватывающий федеральный закон Об основах государственной национальной политики Российской Федерации , не затрудним ли мы возможность дальнейшего совершенствования самой правовой базы, касающейся сферы национальных отношений страны? Более того, не перекроем ли мы, вообще, возможность ее совершенствования?
Хочу пояснить подробнее. Концепция государственной национальной политики Российской Федерации содержала общие, но бесспорные ориентиры и не претендовала на завершенность, тем самым дав толчок к созданию широкой правовой базы в данном направлении. На основе Концепции стали возможным разработка и принятие более конкретных и профессионально более глубоко разработанных законов, отражающих как многообразие, так и своеобразие специфики данной сферы. В своеобразном активе правовой базы, которая тогда возникла, можно назвать Федеральный закон О национально-культурной автономии , Федеральный закон О защите прав коренных малочисленных народов России и ряд других поправок к ранее принятым правовым актам как федерального, так и регионального уровня.
Теперь нам говорят: давайте примем единый, всеохватывающий федеральный закон Об основах государственной национальной политики Российской Федерации , в котором объединим все вопросы, задачи и проблемы - и дело с концом. Но можно ли в такой этнически многообразной стране, как Россия, принять общий закон, подходящий для всех и при этом учитывающий всю имеющуюся здесь проблематику? Даже в одном субъекте Федерации, и то бывает трудно принять единый законодательный документ, касающийся жизни и проблем проживающих там народов. Что же тогда говорить о всей России? Думаю, представленный на обсуждение проект федерального закона - лучшее подтверждение вышеприведенных доводов.
А теперь вдумаемся в другой сюжет. Положим, что предлагаемый нам всеохватывающий закон все же принят. Но в сфере национальных отношений периодически возникают все новые и новые проблемы (что так и будет). Какой выход? Опять принимать новый, подобного типа, закон? Так не лучше ли избрать иной путь? Сосредоточиться не на разработке и принятии единого, пытающегося охватить все многообразие национальных отношений, федерального закона, а пойти по пути дальнейшего совершенствования правовой базы, связанной со сферой национальных отношений, то есть по пути дальнейшей разработки и принятия пусть более узких, но зато глубоко проработанных федеральных законов, касающихся совершенно конкретных тем межнациональных отношений и государственной национальной политики. Делать это вполне можно, как и ранее, на той идейной и концептуальной базе, которая содержится в Концепции государственной национальной политики. А если какие-то положения или статьи Концепции начнут устаревать (что вполне естественно), то кто нам мешает внести в нее соответствующие поправки и дополнения?
Иными словами, я не против принятия федеральных законов, касающихся национальных отношений в России. Я только против принятия единого федерального закона, претендующего на всеохватность, а значит, бесперспективного. Я - за дальнейшее и не прекращающееся совершенствование правовой базы, связанной с развитием всей сферы национальных отношений.