АВ 2001г. Выпуск 15 Проблемы правового регулирования судебной реформы в Российской Федерации
Актуальные проблемы правового обеспечения судебной реформы
Учитывая сложившуюся ситуацию и необходимость развернутого обсуждения вопросов совершенствования законодательства, 6 февраля 2001 года в Государственной Думе прошли парламентские слушания на тему: Законодательное регулирование вопросов, связанных с осуществлением судебной реформы в Российской Федерации , организованные Комитетом Государственной Думы по государственному строительству. В обсуждении приняли участие депутаты Государственной Думы, руководство Высшего Арбитражного Суда, Верховного Суда, Генеральной прокуратуры, представители Правительства Российской Федерации и рабочей группы по совершенствованию судебно-правовой реформы при Президенте Российской Федерации, ведущие российские ученые, практикующие юристы, адвокаты. Заместитель Председателя Государственной Думы Г.Ю. Семигин, открывший процедуру слушаний, выразил надежду, что обсуждения будут плодотворными, внесут конкретный вклад в развитие судебной реформы и обозначат ряд общих позиций, которые послужат основой для подготовки предложений по совершенствованию действующего законодательства.
Выступивший с вступительным словом председатель Комитета Государственной Думы по государственному строительству А.И. Лукьянов отметил, что судебная реформа является важнейшей частью укрепления законности и правопорядка в нашей стране и в последнее время эти вопросы очень активно обсуждались и на 5-м Всероссийском съезде судей, и на коллегии ряда министерств, на совещаниях работников прокуратуры, юстиции, МВД, на Федеральном совете российских адвокатов . Он также предложил участникам слушаний сконцентрировать внимание на тех проблемах, которые, прежде всего, стоят перед законодателями в сфере судебной реформы .
От имени Комитета Государственной Думы по государственному строительству с докладом выступил заместитель председателя комитета В.В. Гребенников, который напомнил присутствующим, что именно судебная реформа была провозглашена одним из приоритетных направлений деятельности российского государства, и важной вехой в свое время стало одобрение российским парламентом документа, известного как Концепция судебной реформы . Он предложил рассмотреть некоторые подходы к проблеме, которые, с точки зрения членов Комитета Государственной Думы по государственному строительству, являются наиболее важными. В их числе:
реформирование материального права, внесение изменений в Уголовный кодекс и завершение работы над частью 3 Гражданского кодекса;
реформирование процессуального права, завершение работы над Уголовно-процессуальным кодексом, внесение изменений в Арбитражный процессуальный кодекс, разработка нового Гражданского процессуального кодекса;
внесение изменений и дополнений в Федеральный конституционный закон О судебной системе в Российской Федерации с целью унификации и кодификации норм в области судоустройства, организации судебной системы, взаимоотношений ее составных частей;
развитие специализированных судов, в первую очередь, создание административных судов;
развитие и совершенствование системы арбитражных судов, введение института арбитражных заседателей;
совершенствование законодательства о статусе судей и об органах судейского сообщества;
разработка законов о высших органах в системах судов общей юрисдикции и арбитражных судов, в первую очередь, законопроекта О Верховном Суде Российской Федерации ;
разработка закона о третейских судах, расширение оснований для применения примирительных процедур;
реформирование адвокатуры с целью обеспечения конституционного права граждан на получение квалифицированной юридической помощи, в том числе предоставления такой помощи бесплатно малоимущим;
изменение подходов в определении полномочий прокуратуры с целью усиления функции государственного обвинения;
внесение изменений в федеральные законы о судебных приставах и об исполнительном производстве с целью неукоснительного исполнения судебных решений;
последовательная реализация конституционного принципа финансирования судов из федерального бюджета в полном объеме, увеличение оплаты труда судей;
уточнение норм, касающихся взаимоотношений Конституционного Суда Российской Федерации с другими судебными системами, а также с другими государственными органами, прежде всего с Федеральным Собранием Российской Федерации;
совершенствование законодательства о нотариате с целью использования потенциала нотариата как правового института альтернативного судебной системе в вопросах взаимоотношений граждан и юридических лиц, когда нет спора о праве;
Докладчик подчеркнул, что будущее судов и реализацию судебной реформы нельзя рассматривать в отрыве от других процессов, происходящих в стране , требуются совместные усилия юристов и политиков, направленные на комплексное решение сформулированных задач.
Позицию рабочей группы по совершенствованию судебно-правовой реформы при Президенте Российской Федерации в cвязи с отсутствием заместителя Руководителя Администрации Президента Российской Федерации Д.Н. Козака также представил депутат В.В. Гребенников.
В качестве приоритетных проблем были выделены следующие.
В целях совершенствования законодательства о судоустройстве:
- Создать судебную палату Российской Федерации со следующими функциями:
определение основных направлений совершенствования судебной системы;
осуществление кадровой и финансовой политики;
предварительное обсуждение проектов законодательных инициатив Конституционного Суда, Верховного Суда и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации;
общее руководство по вопросам исполнения судебных решений охраны судов и судей;
выработка мер по борьбе с коррупцией в судебной системе.
- Провести работу по более четкому определению подведомственности дел, отнесенных к компетенции Конституционного Суда Российской Федерации.
- Пересмотреть законодательство о народных заседателях, упростив процедуру их отбора, и в то же время, введя в законодательство нормы, устанавливающие и укрепляющие ответственность народных заседателей, присяжных заседателей за уклонение от исполнения возложенных на них обязанностей.
В целях совершенствования законодательства о статусе судей:
- Исключить из законодательства институт согласования кандидатур федеральных судей с законодательным органом субъектов Федерации, предусмотрев в качестве формы участия этого органа в формировании судейского корпуса делегирование представителей научной и юридической общественности в квалификационные коллегии судей субъектов Федерации.
- Установить предельный возраст пребывания в должности для судей районного звена - 65 лет, для вышестоящих судов - 70 лет, изменить порядок и сроки назначения председателей и заместителей председателей Верховного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, председателей и заместителей председателей судов субъектов Российской Федерации, федеральных арбитражных судов, округов, председателей и заместителей председателей районных судов. Установить, что назначение на должность председателей и заместителей председателей районных судов производится Председателем Верховного Суда Российской Федерации.
- Ввести институт кандидатов в судьи, законодательно закрепив порядок зачисления юристов в число кандидатов.
- Существенно повысить должностные оклады судей. Устранить процентную увязку размера зарплаты судей с заработной платой работников других правоохранительных ведомств.
- Ввести для всех федеральных судей должности помощников судей.
- Увеличить численность федеральных судей. При определении численности федеральных судей в стране брать за основу их количество на 10 тысяч человек населения в субъекте Федерации. Увеличить количество судей в тех субъектах, где этот показатель ниже среднего уровня.
В целях совершенствования уголовного судопроизводства:
- Реализовать в законодательстве принцип состязательности и равенства сторон в уголовном процессе.
- Использовать сокращенную процедуру рассмотрения уголовных дел в суде.
В целях совершенствования законодательства о гражданском судопроизводстве:
- Провести последовательную унификацию норм гражданского и арбитражного процессуального права, регулирующих сходные процессуальные правоотношения, если объект судебной защиты не предопределяет своеобразие правового регулирования.
- Предусмотреть в Гражданском процессуальном кодексе 5 видов гражданского судопроизводства, а именно: исковое, особое, публично-правовое, приказное, и производство по делам, возникающим в связи с исполнением актов судов общей юрисдикции и актов иных органов.
- Изменить правовой статус прокуроров в гражданском судопроизводстве и формы его участия в гражданском процессе, сохранив за прокурором право обращения в суд общей юрисдикции, защиту публично-правовых интересов, в частности, интересов государства. Наделить прокурора в этом случае правом кассационного обжалования решения суда.
- Предусмотреть форму участия прокурора в процессе для дачи заключения по гражданским делам, в случаях ограниченных законом.
- Сохранить принцип сочетания единоличного и коллегиального состава суда при рассмотрении и разрешении гражданских дел, гарантировав рассмотрение дела коллегиальным составом суда, если этого желает одна сторона или обе стороны.
Аналогичные предложения сформулированы в отношении арбитражного процессуального законодательства с учетом специфики арбитражного процесса.
В сфере совершенствования законодательства о конституционном правосудии рабочая группа рассмотрела огромный комплекс вопросов, связанных с применением закона о Конституционном Суде Российской Федерации, но не пришла к единому мнению. По общему согласию решено продолжить эту работу с тем, чтобы принять более взвешенные, объективные, а главное, глубоко проработанные решения.
Например, одним из вопросов, вызвавших живое и продолжительное обсуждение на заседаниях рабочей группы, был вопрос об исключении из компетенции Конституционного Суда полномочий по оцениванию смысла акта, конституционность которого вызывает сомнение с точки зрения сложившейся правоприменительной практики. Инициатором такого предложения выступил Высший Арбитражный Суд Российской Федерации, по мнению которого Конституционный Суд входит в обсуждение правоприменительной практики и высшей надзорной деятельности, осуществляемой Высшим Арбитражным Судом. Рабочая группа, в принципе согласившись с этим мнением, однако, не нашла путей для разрешения ситуации.
В сфере совершенствования законодательства об адвокатуре и адвокатской деятельности в Российской Федерации:
- В основу законодательства об адвокатуре необходимо положить идею о том, что право на занятие профессиональной адвокатской деятельностью возникает не в связи с членством в объединении лиц, занимающихся подобной деятельностью (коллегии, палате, ассоциации адвокатов), а в результате одной из форм экзаменационного тестирования или собеседования с получением документа о праве на занятие адвокатской деятельностью. Причем, следовало бы закрепить в законодательстве обязанность органа, выдающего такой документ, действовать в соответствии с решением квалификационной комиссии, образованной из представителей адвокатуры, государственных органов, научной юридической общественности. Это должен быть общественный орган, принимающий окончательное решение о том, быть человеку адвокатом или не быть.
- Предусмотреть в законе различные формы организации деятельности адвокатов, включая как индивидуальную, так и коллективную форму, с образованием юридического лица или без такового.
- Согласиться с мнением о существовании единой ассоциации членов адвокатского сообщества на территории каждого отдельно взятого субъекта Российской Федерации. Это означает, что лица, прошедшие процедуру приема в адвокаты, входят в данную палату по своему желанию. Палата, в свою очередь, содействует адвокатам в осуществлении их деятельности.
В основу концептуальных предложений к законодательству об адвокатуре, с одной стороны, положен принцип оказания гражданам в безусловном порядке юридической помощи, на которую они имеют право в соответствие с Конституцией, с другой стороны, предпринята попытка определить права и обязанности адвоката как человека, оказывающего эту помощь, и обеспечить необходимые гарантии защиты при осуществлении его прав и полномочий. В то же время предусматривается ввести ответственность адвоката за результаты его деятельности.
Рабочей группой сформулированы также предложения по совершенствованию исполнительного производства, административного судопроизводства и по многим другим вопросам. На основе этих документов подготовлены детально проработанные предложения к концепции судебной реформы, которые представлены Президенту Российской Федерации, и в основном им одобрены.
По мнению заместителя Председателя Верховного Суда Российской Федерации В.И. Радченко, принимавшего участие в парламентских слушаниях, суды - это та область, которая требует очень обдуманного и ответственного отношения к каждому шагу . В этой связи он подчеркнул, что существуют совершенно разные оценки промежуточных результатов судебной реформы, и с этой точки зрения на сегодняшний момент решены задачи первого этапа: законодательно закреплены независимость судей и самостоятельность судов. Другой оценкой продвижения судебной реформы могут стать результаты деятельности судов. На протяжении 80-х годов количество приносимых жалоб и протестов на судебные приговоры колебалось в пределах 24-28 процентов. По итогам 2000 г. доля обжалованных и опротестованных приговоров по уголовным делам составила 14 процентов, т. е. снизилась в два раза, по гражданским делам - в полтора раза. Вместе с тем в шесть раз возрос объем работы по гражданским делам, в два с половиной раза - по уголовным делам, в два раза - по делам об административных правонарушениях, тогда как рост численности судей в судах первой инстанции составил лишь 8 процентов.
В отношении реализации задач судебной реформы В.И. Радченко выделил несколько основных моментов:
завершение начатой работы в целом, в том числе формирование судов присяжных, мировых судов, административных судов, увеличение численности судейского корпуса;
обеспечение реальной независимости судей и самостоятельности судов, в том числе исключение возможности возврата к практике прокурорского надзора за судами;
совершенствование судебных процедур с целью создания правовых механизмов, гарантирующих уменьшение риска судебной ошибки;
реализация принципа состязательности в уголовном процессе, реформирование прокуратуры с целью наиболее полного обеспечения функции уголовного преследования, усиление ответственности прокурора за ее исполнение.
Радченко В.И. обратил внимание присутствующих, что завершение судебной реформы должно проводиться только на основе Конституции Российской Федерации, а не на базе интересов отдельных ведомств, отдельных группировок, ложно придуманных политических задач .
Председатель Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации В.Ф. Яковлев также придерживается мнения, что не нужно вырабатывать новых концепций судебной реформы, +а важно создать, подготовить серьезную целевую государственную программу по реализации этой концепции и по усилению судебной системы, то есть перевести все это в практическую плоскость . Судебная реформа реально продвинулась вперед, и на первый план выходят не столько задачи судоустройства, сколько судопроизводства. Он высказал мнение, что процесс - наиболее отсталая часть функционирования судебной системы и главный фактор повышения ее эффективности.
В качестве приоритетных направлений судебной реформы В.Ф. Яковлев выделил:
разработку и принятие новой редакции Административно-процессуального кодекса;
повышение качества правосудия за счет создания специализированных коллегий, составов судов и специализации судей, с тем чтобы на их основе создавать специализированные суды;
укрепление кадрового состава судей;
закрепление высокого статуса судей, в том числе улучшение их социального обеспечения и увеличение оплаты труда;
совершенствование деятельности и состава квалификационных коллегий судей с привлечением ученых и практикующих юристов.
В заключение В.Ф. Яковлев высказал пожелание, чтобы в процессе совершенствования правосудия во главу угла был поставлен принцип: не навредить, не испортить, не потерять, не сломать то, что было сделано на последние 10 лет .
Представитель Правительства Российской Федерации в Государственной Думе А.В. Логинов отметил, что в выступлении депутата В.В. Гребенникова дана исчерпывающая оценка состоянию дел в сфере законодательства, связанного с реализацией судебной реформы в Российской Федерации. Он согласился с мнением выступавших, что необходимо определить приоритетность тех законопроектов и законов, которые нуждаются сейчас в разработке и в их реализации . А.В. Логинов изложил позицию Правительства Российской Федерации и выразил поддержку законодательным инициативам Президента Российской Федерации. В сфере законодательной деятельности были выделены следующие приоритетные направления:
работа над проектом федерального конституционного закона О судах общей юрисдикции в Российской Федерации ;
работа над проектом закона об адвокатуре в Российской Федерации;
работа над новым Уголовно-процессуальным кодексом;
разработка нового Гражданско-процессуального кодекса;
проработка вопросов, связанных с увеличением финансирования судов, подготовка предложений к проекту федерального бюджета.
Вместе с тем он напомнил слова Президента Российской Федерации из выступления перед руководителями судов в январе 2000 г., что суды сами обязаны принять меры по контролю над собственными расходами и наведению порядка в финансовых потоках.
Важность и своевременность обсуждаемых проблем отметили в своих выступлениях заместитель Председателя Государственной Думы В.В. Жириновский, заместитель председателя Комитета Государственной Думы по законодательству Е.Б. Мизулина, заместитель председателя Комитета Государственной Думы по делам общественных объединений и религиозных организаций Е.Ф. Лахова. Они заострили внимание, в частности, на необходимости реформирования нотариата, совершенствования процессуального законодательства, в первую очередь уголовно-процессуального, а также на необходимости введения ювенальных судов.
Заместитель председателя Комитета Государственной Думы по государственному строительству Г.Б. Мирзоев поддержал мнение сторонников совершенствования сложившейся за 10 лет системы организации правосудия. Вместе с тем, он обратил внимание, что защита прав человека, возложенная Конституцией на адвокатов, не должна оказаться в зависимости от государственных чиновников. Для этого необходимо предусмотреть создание независимой квалификационной комиссии, которая будет принимать кандидата в адвокатское сообщество.
Заместитель председателя Комитета Государственной Думы по государственному строительству С.А. Попов предложил в ближайшее время пересмотреть нормы действующего Уголовно-процессуального кодекса и внести в него поправки с целью приведения ряда его положений в соответствие с Конституцией Российской Федерации.
Другим направлением деятельности он обозначил работу над изменениями и дополнениями в федеральные законы Об исполнительном производстве и О судебных приставах , к которой привлечены самые авторитетные юридические силы страны.
Он также напомнил, что в 1998 году Правительство Российской Федерации намеревалось уменьшить выделение средств на финансирование судебной системы, и в этой связи предположил, что оно не очень заинтересовано в успешном ходе судебной реформы и у него нет ни денег, ни желания заниматься этим сложнейшим делом .
Позиция Генеральной прокуратуры по обсуждаемой проблеме была изложена заместителем Генерального прокурора Российской Федерации В.И. Давыдовым. Он подчеркнул, что прокуратура заинтересована в продвижении судебной реформы, но нередко в рамках обсуждения перспектив проблем судебной реформы в России обществу навязывается, мысль о том, что именно прокуратура и никто другой становится чуть ли не тормозом реформ, и без радикального изменения законодательства о прокуратуре нельзя двигаться дальше . По его мнению, успех судебных реформ во многом зависит от эффективности деятельности прокуратуры по укреплению законности в стране. По приведенным им данным, ежегодно в прокуратуру обращается около 2 миллионов граждан, за последние полтора года прокурорами выявлены 190 тысяч незаконных актов, принятых органами власти всех уровней. По протестам прокурора отменены или приведены в соответствие с федеральным законодательством более 154 тысяч из них. Выявлено более 950 тысяч нарушений закона. По всем приняты меры прокурорского реагирования, внесено свыше 170 тысяч протестов и 213 тысяч представлений. В суды общей юрисдикции и арбитражные суды направлено 375 тысяч исковых заявлений, из них 186 тысяч в интересах несовершеннолетних, в защиту трудовых, жилищных, избирательных и иных охраняемых законных прав граждан, в основном самых незащищенных. В этой ситуации, считает В.И. Давыдов, нельзя лишать прокуратуру полномочий по осуществлению надзора за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением действующих на ее территории законов, за соблюдением прав и свобод человека, пока не появились структуры, действующие более эффективно, чем прокуратура. Он убежден, что надо не разрушать состоявшуюся систему прокуратуры, а обогащать ее правовую базу.
Заведующий кафедрой гражданского процесса Московского государственного университета им. М.В. Ломоносова М.К. Треушников, отметил, что основные законопроекты, касающиеся функциональной деятельности судебной системы, находятся на рассмотрении Государственной Думы, но в разной степени готовности. По его мнению, в настоящий момент для определенной стабилизации судебной системы и завершения начатой работы необходимо преодолеть разногласия между корпоративными образованиями и объединить усилия депутатов, ученых, судейского сообщества, адвокатов, прокуратуры.
В слушаниях также приняли участие первый заместитель руководителя Департамента судебных приставов Министерства юстиции Российской Федерации А.В. Чурилов, секретарь Центральной избирательной комиссии Российской Федерации О.К. Застрожная, советник Генерального прокурора Российской Федерации В.И. Колесников, ведущий сотрудник Института государства и права Российской академии наук И.Б. Михайловская, адвокат Ю.А. Костанов и др.
В заключение председатель Комитета Государственной Думы по государственному строительству А.И. Лукьянов, поблагодарив всех принявших участие в парламентских слушаниях, отметил, что в центр внимания должен быть поставлен человек, гражданин и защита его прав .
По итогам обсуждения участники парламентских слушаний приняли рекомендации.