АВ 2001г. Выпуск 7 О проектах закона О политических партиях
О ПОЛИТИЧЕСКИХ ПАРТИЯХ .
Концепция проекта федерального закона О политических партиях , внесенного Президентом Российской Федерации(5*).
_________________________
(5*) См. Вестник Центральной избирательной комиссии, 2000, 22, с. 49 -54
Политические партии - универсальный политический институт, связывающий государство и граждан и обеспечивающий представительство различных социальных интересов в государственных институтах. Основные функции политических партий - легитимация политической деятельности, поиск согласия между различными группами общества и государством, отбор политической элиты, формулирование политических принципов и альтернативных по отношению друг к другу политических курсов в рамках Конституции Российской Федерации, интегрирование социальных интересов и, в итоге, - организация электоральных процессов.
Для объединений, выполняющих столь важную роль в обществе, необходимо предусмотреть определенные гарантии (исключительное право выдвижения кандидатов, государственное финансирование), уравновесив их повышенными требованиями к содержательной и организационной сторонам деятельности партии. С этой целью прежде всего должен быть определен статус политической партии, установлены правовые критерии, отграничивающие политические партии от других видов общественной деятельности.
Подготовленный законопроект содержит определение политической партии, согласно которому политическая партия имеет следующие признаки:
1. Политическая партия - это разновидность общественного объединения, деятельность которого регулируется Федеральным законом "О политических партиях" и Федеральным законом "Об общественных объединениях" в части, не противоречащей закону, указанному первым. При этом политическая партия настолько специфичный вид общественного объединения (с политической общественной организацией ее объединяет только фиксированное членство, в то же время у нее много общего с политическим общественным движением), что представляется целесообразным определить политическую партию как самостоятельную организационно-правовую форму общественных объединений.
2. Политическая партия - это общероссийское общественное объединение. Согласно подпунктам "в" и "е" статьи 71 Конституции Российской Федерации регулирование прав и свобод человека и гражданина, а также установление основ федеральной политики в области государственного развития Российской Федерации являются исключительной прерогативой Российской Федерации, в соответствии с чем Федеральный закон вправе установить исключительно общефедеральный статус политических партий. Политические партии, согласно законопроекту, вправе действовать на всей территории Российской Федерации, а не только в тех субъектах Российской Федерации, где имеют структурные подразделения, как определено ныне действующими нормами для общественных объединений. Субъекты Российской Федерации и органы местного самоуправления не вправе принимать нормативные акты, регулирующие вопросы создания и деятельности политических партий.
3. Политическая партия должна иметь региональные отделения более чем в половине субъектов Российской Федерации. В каждом региональном отделении должно быть не менее ста членов партии, проживающих в данном субъекте Российской Федерации. Общая же численность партии не должна быть менее десяти тысяч членов. В этом признаке содержатся основные критерии, отличающие политические партии от прочих общественных объединений.
Разработчики проекта считают, что право формировать парламент, а равно представлять политическую волю и интересы общества должны зрелые общественные образования, знающие и реально учитывающие интересы регионов и проживающих в них граждан.
Для учета обстоятельств, связанных с существенными различиями субъектов Российской Федерации между собой, устанавливается единое для всех регионов минимальное количество членов партии региональных отделений, дается возможность партии самостоятельно определять, каков минимальный предел членов партии по региональным отделениям с тем, чтобы общая численность членов партии достигала десяти тысяч человек
4. Партия - это добровольное объединение граждан Российской Федерации. Добровольность вхождения и выхода из партии является одним из составляющих конституционного права граждан на объединение.
Членами политической партии, а также ее учредителями могут быть только физические лица, достигшие восемнадцати лет, являющиеся гражданами Российской Федерации. Прием в члены осуществляется на основании личного письменного заявления. Партия осуществляет учет членов (индивидуальное фиксированное членство).
Не могут быть членами партии:
1) юридические лица ("коллективные члены");
2) иностранцы и лица без гражданства;
3) граждане, не достигшие восемнадцати лет;
4) категории граждан, занимающих определенные должности или занимающихся определенной деятельностью, которые специальными законами Российской Федерации ограничены в праве быть членами политических объединений, - судьи, прокуроры, военнослужащие, таможенники и другие. Представляется целесообразным в законе о партиях четко определить перечень этих должностей и видов деятельности.
5. Цель создания политической партии - участие в политической жизни общества посредством:
1) формирования и выражения политической воли граждан, в том числе в виде принятия программы, которая должна содержать политическую цель, пути, способы и методы ее достижения;
2) участия в выборах, так как политическая партия - единственный вид общественных объединений, имеющий право выдвигать кандидатов всех уровней (кандидата на должность Президента Российской Федерации, кандидатов, списки кандидатов в депутаты Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, кандидатов в депутаты законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, кандидатов на выборные должности органов местного самоуправления, кандидатов на должность главы исполнительного органа государственной власти (высшего должностного лица) субъекта Российской Федерации.
Право выдвигать указанных выше кандидатов наряду с партиями имеют граждане Российской Федерации путем самовыдвижения или выдвижения инициативной группой. Никакие другие общественные объединения не вправе выдвигать кандидатов.
Партия, не принимавшая участия в выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации два раза подряд, теряет статус политической партии и подлежит ликвидации;
3) представления интересов граждан в органах государственной власти и местного самоуправления.
Члены партии, избранные в органы государственной власти или органы местного самоуправления, представляют интересы той части общества, благодаря деятельности (голосованию) которой они были избраны, при этом проект закона содержит запрет на использование своего должностного положения для данной категории граждан в интересах политической партии, а также содержит положение, в соответствии с которым государственные или муниципальные служащие, а также должностные лица в своей служебной деятельности не связаны решениями партии.
Порядок создания политической партии.
Политические партии могут быть созданы двумя способами: путем учреждения вновь образующейся партии; путем преобразования в политическую партию общероссийской общественной организации или общероссийского общественного движения.
Первый способ предусматривает:
1) создание организационного комитета для подготовки и проведения учредительного съезда политической партии в течение одного года с момента извещения Министерства юстиции Российской Федерации о намерении создания партии и представления сведений о предполагаемом названии партии, примерного проекта устава и основных положений программы создаваемой партии. Проект закона предусматривает регистрацию организационного комитета, который будет наделен правом открытия расчетного счета в кредитном учреждении, поскольку проведение учредительного съезда потребует финансовых затрат;
2) проведение учредительного съезда (с числом делегатов не менее двухсот человек);
3) направление в Министерство юстиции Российской Федерации всех необходимых документов: устава партии, решения съезда партии о ее создании, об избрании руководящих и контролирующих органов, о создании не менее сорока пяти региональных отделений;
4) получение временного свидетельства о регистрации со сроком действия шесть месяцев;
5) прием в члены партии в региональных отделениях общей численностью не менее десяти тысяч человек, не менее ста человек в каждом;
6) регистрацию региональных отделений с необходимым количеством членов партии в региональных органах юстиции субъектов Российской Федерации;
7) представление в Министерство юстиции Российской Федерации документов, свидетельствующих о наличии не менее сорока пяти зарегистрированных региональных отделений с общей численностью не менее десяти тысяч членов (свидетельство о регистрации регионального отделения, копия протокола собрания (конференции) регионального отделения с решением о принятии в члены партии необходимого числа граждан);
8) включение в Единый государственный реестр юридических лиц, выдача соответствующего свидетельства политической партии.
Второй способ создания политических партий предполагает:
1) принятие высшим руководящим органом общероссийской общественной организации, общероссийского общественного движения решения о преобразовании в политическую партию, о порядке проведения процедуры преобразования, в том числе о сроках;
2) представление в Министерство юстиции Российской Федерации следующих документов: решения о преобразовании в политическую партию, устава и программы партии, решения об избрании руководящих и контрольно-ревизионных органов политической партии, решения о правопреемстве, передаточного акта и решения о преобразовании региональных структурных подразделений в региональные отделения партии, документов, подтверждающих регистрацию не менее сорока пяти региональных отделений партии общей численностью не менее десяти тысяч человек, численностью не менее ста человек в каждом (свидетельства о регистрации, копии протоколов);
3) внесение в Единый государственный реестр юридических лиц в качестве политической партии и исключение из него в качестве общественного объединения иной организационно-правовой формы (при этом создание организационного комитета не требуется, а временное свидетельство о регистрации не выдается).
Аналогичным образом предполагается проведение преобразования в политические партии ныне существующих общероссийских политических объединений в срок, установленный законом, для введения в действие нормы, исключающей из Федерального закона "Об общественных объединениях" понятия "политическое общественное объединение" (примерно 01.01.2001).
До исчисления указанного срока существующие политические объединения в полной мере могут использовать право участия в выборах, однако в случае непреобразования в установленный срок они утратят статус политических, равно как и право участия в выборах.
Основные положения по вопросам государственного финансирования
Законопроект предусматривает ежегодное выделение государственных средств из федерального бюджета на поддержку деятельности политических партий, а также разовые выплаты по итогам избирательной кампании по выборам Президента Российской Федерации:
В дополнение к предусмотренным действующими нормами положениям устава законопроект предписывает партиям определить:
1) порядок учета членов и региональных отделений, поскольку информацию по количеству членов партии и региональных отделений руководящий орган партии обязан ежегодно представлять в Министерство юстиции Российской Федерации;
2) порядок создания и ликвидации структурных подразделений партии, порядок взаимодействия со структурными подразделениями, меры возможного воздействия на них.
Эти положения необходимы для того, чтобы избежать существующей на практике ситуации, когда структурные подразделения общественных объединений, создающиеся на своих учредительных собраниях, регистрируются как юридические лица и существуют как самостоятельные образования, даже когда утрачивают фактическую связь с общероссийским общественным объединением. При этом общественное объединение, как правило, создает в данном субъекте Российской Федерации новую структуру, которая существует наряду с прежней. Подобное положение вещей создает достаточно серьезную проблему при назначении
Особенности устава политической партии членов избирательных комиссий с правом решающего голоса от общественного объединения, а также при выдвижении кандидатов в органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления, дезориентирует избирателей;
3) порядок разрешения внутрипартийных споров.
Законопроект не устанавливает данный порядок, но предписывает партии самостоятельно определять его. Это обеспечит реализацию демократических принципов в деятельности партии, в том числе защиту прав меньшинства членов партии, гарантирует соблюдение положений устава партии.
Концепция проекта федерального закона О политических партиях и иных политических объединениях , внесенного депутатами Государственной Думы В.А. Рыжковым, В.Н. Лысенко, В.В. Игруновым(6*).
_________________________
(6*) См. Пояснительная записка к проекту федерального закона О политических партиях и иных объединениях.
В Российской Федерации признаются политическое многообразие и многопартийность (статья 13)(7*).
_________________________
(7*) Конституция РФ 1993г.
Во исполнение данной нормы Конституции Российской Федерации, а также в целях устранения существенных пробелов в правовом регулировании российской многопартийности предлагается принять Федеральный закон О гарантиях многопартийности и правовом статусе политических объединений в Российской Федерации .
Целью закона является реализация конституционных норм о политическом плюрализме и многопартийности, о свободе создания и деятельности политических объединений, равенстве их перед законом. При этом законопроект исходит из того, что развитие многопартийности должно способствовать расширению сферы индивидуальной свободы, укреплению прав и свобод человека и гражданина, защите прав меньшинства, утверждению начал правовой демократии в стране.
С учетом переходного характера в развитии отечественной политической системы необходимо сохранить на данном этапе таких субъектов политических отношений, как политические движения. Таким образом, политическими объединениями, согласно предлагаемому закону, считаются политические партии (организации, основанные на фиксированном индивидуальном членстве) и политические движения (объединения, допускающие коллективное членство без обязательного индивидуального членства). Вместе с тем, с целью стимулирования последующей трансформации движений в политические партии за партиями закрепляются особые правомочия в избирательном процессе, а именно - только партии имеют право выдвигать из числа своих членов списки кандидатов в депутаты при проведении выборов по пропорциональной системе. При этом всем политическим объединениям (партиям и движениям) предоставляется право выдвигать кандидатов в одномандатных округах (в данном случае партии могут выдвигать кандидатов не только из числа своих членов).
При определении численности, необходимой для получения статуса партии, законопроект исходит из того, что целью введения определенного численного барьера должно быть не искусственное ограничение круга реальных и потенциальных участников политического процесса, а демонстрация организацией, претендующей на статус партии, серьезности своих намерений и наличия у нее таких свойств, которые показывают, что она действует не в интересах узкой группы лиц, а отражает определенный срез политических интересов общества.
Законопроект стимулирует создание избирательных блоков с целью укрупнения участников избирательного и политического процесса. Повышая требования к получению статуса избирательного объединения, он вводит гарантии против использования избирательного блока в интересах политических объединений, не имеющих статуса избирательного объединения.
Предоставляя политическим объединениям исключительное (по сравнению с другими общественными объединениями) право участия в выборах, законопроект вводит дополнительные обязанности политических объединений перед обществом и государством.
Партии, которым предоставляется исключительное право быть участниками избирательного процесса в рамках пропорциональной избирательной системы, должны отвечать более жестким требованиям. Такими дополнительными требованиями к партиям в законе являются обязательная численность членов и обязанность составлять партийный список кандидатов в депутаты лишь из числа членов партии.
Повышая требования к политическим объединениям, необходимо исходить из принципа их равноправия, исключающего привилегии для тех, кто занял ключевые позиции в политическом процессе, в том числе - и в парламенте страны.
Предлагаемый для принятия законопроект содержит следующие требования, предъявляемые к политическим объединениям:
- устанавливает контроль за созданием и деятельностью политических объединений;
- усиливает требования к демократизации внутрипартийной жизни;
- закрепляет гарантии против слияния партийных и государственных структур;
- запрещает создание политических объединений по профессиональному, национальному, религиозному признакам;
- вводит гарантии обеспечения равных возможностей мужчин и женщин в политическом процессе.
Концепция проекта федерального закона О политических партиях в Российской Федерации , внесенного депутатом Государственной Думы О.В. Шеиным(8*).
_________________________
(8*)См. Пояснительная записка к проекту федерального закона о политических партиях в Российской Федерации
В соответствии с законопроектом политическая партия - добровольное, самоуправляемое, некоммерческое формирование, ставящее целью участие в политической жизни общества посредством влияния на формирование политической воли граждан, участия в выборах, в организации и деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления.
Предусматривается возможность создания общероссийских, межрегиональных и региональных политических партий. Численность их организаций в субъектах федерации устанавливается не менее чем в пятьдесят человек, при этом общероссийская политическая партия должна иметь организации не менее чем в половине субъектов федерации или получить более 2 % голосов на федеральных выборах, или победить не менее чем в 12 одномандатных округах на выборах в Государственную Думу. Общероссийская политическая партия вправе осуществлять деятельность на всей территории Российской Федерации.
При этом запрещается вмешательство органов государственной власти, органов местного самоуправления и их должностных лиц в деятельность политических партий. Одновременно запрещаются создание и деятельность общественных объединений, цели или действия которых направлены на насильственное изменение основ конституционного строя, а также ущемление прав и свобод граждан, гарантированных Конституцией Российской Федерации.
Предусмотрена государственная регистрация политических партий, предоставляющая им право юридического лица и участия в выборах посредством выдвижения кандидатов в органы государственной власти и местного самоуправления, а также участия в референдумах. Политические партии (региональные отделения политических партий) вправе не регистрироваться в Министерстве юстиции Российской Федерации и его территориальных органах в субъектах Российской Федерации. В этом случае они не приобретают прав юридического лица. Политические партии, не имеющие государственной регистрации, и их региональные отделения не являются субъектами избирательных процессов.
Законопроект устанавливает требования к регистрационным документов, их предельный перечень, а также требования к Уставу политической партии и основания для отказа в регистрации. При этом регистрирующему органу запрещается предъявлять требования к программным документам политической партии.
Законопроект регулирует права молодежи, включая вступление в партию и оказание материальной помощи политической партии с 16 лет, то есть с вступления в трудоспособный возраст.
В законопроекте урегулированы вопросы финансирования политических партий, порядок отчетности перед государством, управления имуществом.
Указано, что политические партии и группы граждан являются единственными формами общественных инициатив, полномочными выдвигать кандидатов в органы государственной власти и местного самоуправления.
В случае нарушения политической партией Конституции, законодательства РФ, по представлению прокуратуры возможно приостановление ее деятельности сроком до шести месяцев и ликвидация. Решение об этом принимается исключительно в судебном порядке. При этом предполагается предоставление предварительного времени в объеме не менее двух месяцев для устранения партией нарушений.
Законопроект вводит двухлетний переходный период в части, затрагивающей вопросы избирательного законодательства и финансирования партий.
Концепция проекта федерального закона О политических партиях в Российской Федерации , внесенного депутатами Государственной Думы В.В. Похмелкиным, С. Н. Юшенковым(9*).
_________________________
(9*) См. Пояснительная записка к проекта Федерального закона О политических партиях
Федеральный закон "Об общественных объединениях" предусматривает следующие организационно-правовые формы политических общественных объединений: политические организации, политические партии и политические движения. Названный федеральный закон предусматривает возможность принятия специальных федеральных законов в отношении каждой из перечисленных организационно-правовых форм политических общественных объединении.
Внесенный президентом российской федерации проект федерального закона "О политических партиях" из всех предусмотренных федеральным законом "Об общественных объединениях" предполагает сохранить только одну организационно-правовую форму - политические партии.
Авторы законопроекта считают, что политическое многообразие не может быть обеспечено только одной организационно-правовой формой. Ссылки сторонников сведения политического многообразия к многопартийности, основанной на идеологическом многообразии, не основательны, т.к. в той же статье 13 Конституции РФ имеется четкая запись о том, что в "Российской Федерации признается идеологическое многообразие". Авторы законопроекта полагают, политическое многообразие включает в себя не только идеологическое, но и, как минимум, организационно-правовое многообразие субъектов политической деятельности, а подлинного многообразия без обеспечения равенства между субъектами одной и той же деятельности быть не может. В Конституции РФ так и записано: "общественные объединения равны перед законом". О равенстве всех перед законом и судом говорится и в статье 19 Конституции РФ
Именно поэтому в этом проекте федерального закона политические партии рассматриваются как один из видов организационно-правовых форм политических общественных объединений наряду с политическими организациями и политическими движениями, как это и предусмотрено законом "Об общественных объединениях".
По мнению авторов, установление численности членов партии также нарушает принцип равенства между различными видами политических общественных объединений, искусственное ограничение минимального порога численности выше норм, установленных федеральным законом "Об общественных объединениях" неминуемо приведет к излишней бюрократизации жизнедеятельности партий, которые, как справедливо отмечается в пояснительной записке Президента РФ к проекту закона "О политических партиях", являются институтами гражданского общества, а не государства. В большинстве демократических стран отсутствуют жесткие требования к численности партий, ибо главным критерием влиятельности партий и других субъектов политической деятельности являются не их численность, а результаты выборов в различные органы власти.
Именно поэтому авторы законопроекта предлагают сохранить количественные критерии для создания политических партий такими, какие и предусмотрены законом "Об общественных объединениях".
Концепция проекта федерального закона О политических партиях в Российской Федерации , внесенного депутатом Государственной Думы А.В. Шишловым(10*).
_________________________
(10*) См. Пояснительная записка к проекту Федерального закона О политических партиях в Российской Федерации .
Целью настоящего Федерального закона является создание правовых основ для деятельности в Российской Федерации политических партий - добровольных объединений граждан Российской Федерации, желающих путем объединения в политическую партию влиять на решение вопросов, находящихся в ведении органов государственной власти и местного самоуправления.
Принятие закона Российской Федерации о партиях, по мнению авторов данного законопроекта, должно содействовать созданию правовых и организационных механизмов реализации конституционных принципов идеологического и политического многообразия, многопартийности. Законопроект направлен на создание правовых гарантий невмешательства государства в деятельность политических партий, на обеспечение равенства прав партий. Принятие закона о партиях и последующая деятельность партий на основе данного закона будут способствовать политической структуризации общества, повышению эффективности деятельности органов государственной власти и местного самоуправления в интересах граждан.
В законопроекте дается определение понятия политической партии, при этом основным признаком партии является длительное и систематическое участие в политической жизни общества, прежде всего, посредством участия в выборах. Указывается, что закон Об общественных объединениях применяется к политическим партиям в части, не противоречащей закону о партиях, а органы исполнительной власти не вправе осуществлять нормативно-правовое регулирование деятельности партий. Вводятся понятия общероссийской партии, имеющей отделения более чем в половине субъектов федерации, и региональной партии, действующей на территории одного субъекта федерации. Устанавливается, что региональные партии не участвуют в выборах федеральных органов власти. Необходимым условием сохранения статуса партии, помимо систематического участия в выборах, является либо получение на выборах поддержки более 5 процентов избирателей, либо выполнение определенных требований к количеству членов партии в субъектах федерации.
Партии создаются свободно на учредительных съездах (конференциях, собраниях) с предварительным информированием общественности через средства массовой информации, но без какого-либо предварительного уведомления государственных органов. Вводятся ограничения на создание и деятельность партийных организаций в рамках юридических лиц, устанавливается территориальный принцип формирования партийных организаций. Устанавливаются ограничения на членство в партии для сотрудников правоохранительных органов и военнослужащих. Декларируется принцип внутренней свободы членов партии, выдвинутых и избранных на выборные должности в органы государственной власти и местного самоуправления - при принятии конкретных решений, в том числе при голосовании, члены партии учитывают решения партии, но руководствуются своими внутренними убеждениями в момент принятия решения. Для обеспечения внутрипартийной демократии подробно описываются обязательные требования к уставу партии. Для обеспечения гласности в деятельности партии определяется минимальный перечень сведений о партии, которые должны быть общедоступны, в частности, размещены на сайте партии в сети Интернет.
Партии являются единственным видом общественных объединений, имеющих право выдвигать кандидатов на выборах в органы государственной власти и местного самоуправления. Устанавливается исчерпывающий перечень сведений, которые партии должны ежегодно передавать в государственные органы.
Государственное финансирование деятельности партий осуществляется в трех формах - на участие партий и выдвинутых ими кандидатов на выборах, на обеспечение деятельности партийных фракций в представительных органах, на поддержку деятельности партий. Право на государственную поддержку деятельности партий получают партии, получившие на выборах поддержку более одного процента избирателей. Объем средств, выделяемых на поддержку деятельности партий, определяется ежегодно при принятии бюджета.
Деятельность партии может быть приостановлена или прекращена только по решению суда. Для обеспечения эффективного контроля за законностью деятельности партий правом обращения в суд, наряду с государственными органами, наделяются другие партии. Обязательным условием сохранения статуса политической партии, согласно предлагаемому законопроекту, является, в частности, регулярное участие в выборах. При нарушении этого условия партия подлежит ликвидации в судебном порядке.
Определяются сроки и порядок государственной регистрации в качестве политических партий для политических общественных объединений, действовавших до вступления в силу настоящего закона. Устанавливается упрощенный порядок государственной регистрации для партий, образованных в результате реорганизации избирательных объединений, имеющих фракции в Государственной Думе.