АВ 2001г. Выпуск 3 Состояние и перспективы развития законодательства в сфере организации системы федеральных органов государственной власти
Законодательные органы власти
Законодательным органом Российской Федерации, в соответствии с ее Конституцией, является Федеральное Собрание - постоянно действующий парламент, состоящий из двух палат - Государственной Думы и Совета Федерации.
Государственная Дума состоит из 450 депутатов и избирается сроком на 4 года в соответствии Федеральным законом О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 24.06.99г.
Депутатом Государственной Думы может быть избран гражданин России, достигший на день выборов 21 года, если он не признан судом недееспособным и не содержится в месте лишения свободы по вступившему в законную силу приговору суда. Выборы депутатов Государственной Думы нового созыва назначаются Президентом России. Одна половина депутатов (225 человек) избирается от одномандатных избирательных округов по мажоритарной избирательной системе относительного большинства, а другая - от избирательных объединений по пропорциональной избирательной системе.
Одним из актуальных вопросов законодательного регулирования института парламентаризма в России является вопрос о количественном соотношении депутатов Государственной Думы, избранных по разным избирательным системам (от одномандатных избирательных округов и по партийным спискам).
Ранее в Государственную Думу вносились законодательные инициативы, которые были направлены на возврат к прежней избирательной системе (без пропорциональной составляющей) либо на увеличение числа депутатов от одномандатных избирательных округов (до 300) за счет уменьшения числа депутатов от партийных списков (до 150).
В 1999 году Государственная Дума, при рассмотрении в первом чтении ныне действующего закона О выборах депутатов Государственной Думы... , рассматривала два альтернативных ему законопроекта, которые предусматривали избрание депутатов Государственной Думы исключительно по мажоритарной избирательной системе от одномандатных избирательных округов. По мнению инициаторов альтернативных законопроектов мажоритарная избирательная система наиболее полно отражает интересы и волеизъявление российских избирателей . Однако альтернативные законопроекты получили незначительную поддержку в Государственной Думе (около 10 % голосов) и были отклонены. При обсуждении ныне действующего закона во втором чтении также были отклонены и поправки Президента России, которые, по словам его представителя в Государственной Думе, фактически меняли избирательную систему.
Таким образом, отказ от пропорциональной избирательной системы при выборах депутатов Государственной Думы вряд ли имеет перспективу. Хотя 30 мая 2000 года Совет Государственной Думы принял решение о подготовке к рассмотрению Государственной Думой законопроект депутата Государственной Думы А.А.Климова О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации , направленный на изменение численного соотношения депутатов Государственной Думы в пользу депутатов от одномандатных избирательных округов. В пояснительной записке к законопроекту говорится, что пропорциональная избирательная система:
усиливает роль не граждан как таковых, а общественных организаций ... таким образом, сторонники данных организаций имеют как бы больше прав и возможностей для участия в формировании органов власти, чем рядовые граждане ;
позволяет функционировать некоторому количеству так называемых профессиональных политиков (т.е. служит не столько обществу, сколько интересам достаточно узкого круга лиц) ;
затрудняет связь избирателей в регионах с депутатами, избранными по федеральному избирательному округу . В записке также сказано, что избиратели ... редко представляют себе всех кандидатов в депутаты от той или иной организации. В этом смысле часть депутатов оказывается избрана практически вслепую .
В то же время депутаты Государственной Думы Е.Б.Мизулина и Б.Б.Надеждин внесли в Государственную Думу законопроект О внесении изменений в Федеральный закон О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации , направленный на увеличение числа депутатов, избираемых по партийным спискам (до 300), за счет уменьшения числа депутатов от одномандатных избирательных округов (до 150). 18 июля 2000 года Совет Государственной Думы принял решение подготовить этот законопроект к рассмотрению Государственной Думой. В пояснительной записке к законопроекту, в частности, сказано:
Государственная Дума может эффективно работать только будучи структурирована на партийные фракции. Даже те депутаты, которые избираются по одномандатным округам, не могут в одиночку эффективно работать в Государственной Думе. Они вынуждены, как правило, входить во фракции или объединяться в депутатские группы, нередко имеющие вполне определенную политическую окраску. Создание таких депутатских групп, в отличие от фракций, происходит стихийно. Избиратели лишены возможности участвовать в этом процессе, высказывать свое согласие или несогласие с их существованием ... сильный парламент может существовать только на основе многопартийности, формируемой и признаваемой самими избирателями в момент выборов. России нужна сильная Государственная Дума, ибо только при этом условии ей может быть гарантирована политическая, а значит и экономическая стабильность .
Если обратиться к зарубежному опыту, то следует отметить, что за рубежом при выборах однопалатных парламентов и нижних палат двухпалатных парламентов в основном используется мажоритарная избирательная система, при которой депутаты избираются от избирательных округов. От избирательных округов не отказываются даже в тех странах, где сложились устойчивые многопартийные политические системы. Там партии активно выдвигают своих кандидатов в избирательных округах, оставляя мало шансов беспартийным кандидатам.
В тех странах, в которых используется пропорциональная избирательная система, выборы проводятся, как правило, не в едином избирательном округе, совпадающим с территорией всей страны, а в многомандатных избирательных округах, например, совпадающих с территориями штатов, земель или иных административно-территориальных образований. Этим обеспечивается более тесная связь партийных депутатов со своими избирателями, нежели при выборах по единому общефедеральному избирательному округу. При этом количество депутатов от каждого округа напрямую зависит от численности избирателей, проживающих на его территории.
Государственной Думе предстоит рассмотреть еще одну принципиальную новацию, связанную с парламентскими выборами, инициатором которой стал депутат Государственной Думы В.В.Жириновский. 18 июля 2000 года Совет Государственной Думы принял решение подготовить к рассмотрению Государственной Думой проект федерального закона О внесении изменений в статью 4 Федерального закона О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации , который предусматривает снижение возрастного ценза для избирателей при выборах депутатов Государственной Думы с 18 до 16 лет.
Говоря о выборах депутатов Государственной Думы, нельзя не отметить, что в целом избирательному праву в России предстоит совершенствование, о чем свидетельствует Доклад Центральной избирательной комиссии Российской Федерации О развитии и совершенствовании законодательства Российской Федерации о выборах и референдумах , одобренный Постановлением ЦИК от 6 октября 2000 года.
Порядок формирования Совета Федерации, в соответствии с Конституцией России, устанавливается федеральным законом, при этом в его состав должны входить по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации: по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти (ст. 95). В Конституции не уточняется должен ли быть указанный представительный орган одновременно и законодательным органом, но вероятно по замыслу законодателя должно быть именно так.
Федеральный закон О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от 05.12.95 г. установил, что в Совет Федерации входят от каждого субъекта Российской Федерации глава законодательного (представительного) и глава исполнительного органов государственной власти, по должности . И хотя в соответствии с указанным законом сформирована большая часть нынешнего Совета Федерации, на сегодняшний день этот закон утратил силу. Причиной его отмены главным образом было то, что установленный этим законом порядок формирования Совета Федерации не соответствовал Конституции России, поскольку не обеспечивал:
во-первых, постоянный характер деятельности одной из палат российского парламента (в соответствии Конституцией России Совет Федерации не только является частью постоянно действующего органа, но и обязан решать вопросы, которые могут носить неотложный характер - о введении военного и чрезвычайного положения, о возможности использования Вооруженных Сил России за ее пределами, о законах по вопросам войны и мира и др.);
во-вторых, условия для полноценной реализации законодательных полномочий Совета Федерации (в соответствии Конституцией России на рассмотрение принятых Государственной Думой законов Совету Федерации отводится четырнадцать дней, однако на практике Совет Федерации заседал примерно один раз в месяц).
Следует также отметить, что прежний порядок формирования Совета Федерации не соответствовал конституционному принципу разделения властей, поскольку членами Совета Федерации являлись лица, которые одновременно входили в единую систему исполнительной власти в России.
Кроме того, здесь необходимо сказать еще об одной проблеме. В соответствии с Конституцией России в Совет Федерации должен входить представитель от исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации (ст. 95). Однако Федеральный закон О порядке формирования Совета Федерации ... от 05.12.95 г. устанавливал, что в Совет Федерации должен входить от каждого субъекта Российской Федерации глава исполнительного органа государственной власти, по должности (ст. 1). В то же время не каждый член Совета Федерации, являясь главой субъекта Российской Федерации, одновременно являлся главой исполнительного органа государственной власти этого субъекта. Например, по Уставу Ставропольского края Губернатор Ставропольского края является высшим должностным лицом Ставропольского края как субъекта Российской Федерации и одновременно является председателем правительства Ставропольского края (ст. 62). А вот глава (губернатор) Курганской области является высшим должностным лицом Курганской области , олицетворяющим единство всех ветвей власти . Исполнительным и распорядительным органом государственной власти Курганской области является администрация (правительство) Курганской области , которая (которое) состоит из руководителя (председателя), первого заместителя, заместителей руководителя (председателя), администрации (правительства) , при этом руководитель (председатель) администрации (правительства) области назначается главой (губернатором) области с согласия областной Думы (статьи 78, 80, 107, 109, 110 Устава Курганской области). Некоторые главы субъектов Российской Федерации возглавляют в целом исполнительную власть или систему исполнительной власти , но не являются главами исполнительных органов государственной власти , а значит легитимность их членства в Совете Федерации также могла быть поставлена под сомнение.
В настоящее время действует новый, принятый по инициативе Президента России, Федеральный закон О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от 05.08.2000 г. В соответствии с ним членом Совета Федерации может быть избран (назначен) гражданин России не моложе 30 лет, обладающий в соответствии с Конституцией Российской Федерации правом избирать и быть избранным в органы государственной власти.
При этом член Совета Федерации-представитель от законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации избирается этим органом на срок полномочий этого органа (на срок полномочий его членов), а член Совета Федерации-представитель от двухпалатного законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации избирается поочередно от каждой палаты на половину срока полномочий соответствующей палаты.
Представитель в Совете Федерации от исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации назначается высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) на срок полномочий этого должностного лица, при условии, что против назначения этого представителя не выступят две трети или более депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации.
В законе не уточняется что означает понятие на срок полномочий (этого органа или должностного лица), то ли на срок равный сроку полномочий этого органа (должностного лица), то ли на срок до окончания полномочий этого органа (должностного лица). Однако в законе сказано, что полномочия члена Совета Федерации прекращаются со дня вступления в силу решения об избрании (о назначении) члена Совета Федерации вновь избранным соответствующим органом (должностным лицом). Одновременно закон установил, что полномочия члена Совета Федерации могут быть прекращены досрочно избравшим (назначившим) его органом государственной власти субъекта Российской Федерации в том же порядке, в котором осуществляется его избрание (назначение) членом Совета Федерации . Поэтому, возможно, что в перспективе положения закона о сроке полномочий члена Совета Федерации потребуют уточнения.
В то же время сформированный по новому закону Совет Федерации будет единственным органом государственной власти России без срока полномочий. Хотя пунктом 7 раздела второго Конституции России предусмотрен первый созыв Совета Федерации, из чего логично вытекает, что за первым созывом должны последовать второй и все остальные.
Избрание (назначение) всех членов Совета Федерации в соответствии с новым законом должно быть завершено не позднее 1 января 2002 года.
Порядок работы палат Федерального Собрания определяется, главным образом, Конституцией России, а также соответствующими регламентами (Регламент Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 22.01.98 г., Регламент Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от 06.02.96 г.). Анализ регламентов палат Федерального Собрания показывает, что это постоянно совершенствуемые документы. И в прежний (от 25.03.94 г.) и в ныне действующий регламенты Государственной Думы вносились изменения и дополнения по 19 раз в каждый. В прежний Регламент Совета Федерации (от 02.02.94 г.) изменения и дополнения вносились 13 раз, а в ныне действующий - 14 раз. Видимо такая тенденция сохранится и в ближайшем будущем, поскольку постоянно действующий российский парламент имеет сравнительно небольшой опыт работы. А сформированный по новому принципу и соответственно перешедший на новый режим работы Совет Федерации, видимо, разработает и примет новый регламент своей деятельности.
Опубликование постановлений Государственной Думы и Совета Федерации, принятых по вопросам их ведения, а также принятых федеральных законов, которые подписаны Президентом России, осуществляется в соответствии с Федеральным законом О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания от 14.06.94 г. (в редакции от 22.10.99 г.).
Статус парламентария определяется Конституцией России, а также Федеральным законом О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 08.05.94 г. (в редакции от 05.07.99 г.). Данный закон является более стабильным нормативным актом, нежели регламенты парламентских палат, хотя попытки изменить его предпринимались довольно часто. Из более чем сорока законопроектов о внесении изменений и дополнений в закон о статусе парламентария действующими законами стали только два.
Завершая обзор правовой базы законодательной власти важно упомянуть, что одной из неразрешимых пока парламентских проблем (со времен Верховного Совета СССР последнего созыва!) является урегулирование законодательного процесса на уровне закона. Хотя отдельные действующие законы в той или иной мере регулируют законодательный процесс, например, Федеральный закон О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации от 04.03.98 г. и Федеральный закон "О международных договорах Российской Федерации" от 15.07.95 г. В отдельные годы принимались федеральные законы о порядке внесения, рассмотрения и принятия федеральных законов о федеральных бюджетах на соответствующие годы, но общего рода проект федерального закона О порядке разработки, внесения, рассмотрения и принятия федерального закона о федеральном бюджете на очередной год , внесенный в Государственную Думу в 1997 году, был снят с рассмотрения.
23 января 1997 года в Государственную Думу был внесен проект федерального закона О порядке принятия федеральных конституционных законов и федеральных законов , который был принят лишь в первом чтении (22.10.97 г.). Однако в законодательном процессе есть некоторые правоотношения, которые не урегулированы Конституцией России и в то же время не могут быть урегулированы регламентами палат Федерального Собрания. Ведь регламент является документом, регулирующим внутренние отношения соответствующей палаты, и не может распространяться на других участников законодательного процесса. Например, нормы Регламента Государственной Думы, относящиеся к субъектам права законодательной инициативы, могут являться обязательными, по крайней мере, только для депутатов Государственной Думы, но не для Президента России.