АВ 2008г. Выпуск 1 Об экологической безопасности России
Государственная экологическая политика в России остается малоэффективной, отсутствуют долгосрочные программы повышения экологической безопасности. Экологическая доктрина Российской Федерации, одобренная распоряжением Правительства Российской Федерации от 31 августа 2002 г. 1225-р, не оказывает должного воздействия на государственное управление и хозяйственную практику.
Проблемы оздоровления окружающей среды, экологической безопасности рассматривались на заседаниях Государственного совета Российской Федерации и его Президиума, Совета Безопасности Российской Федерации. Однако принятые решения, поручения и рекомендации выполняются крайне медленно.
Так, в нарушение сроков, установленных протоколом оперативного совещания Совета Безопасности Российской Федерации от 23 апреля 2005 г. (поручение Президента Российской Федерации от 3 мая 2005 г. Пр-738) до настоящего времени Правительством Российской Федерации и федеральными органами исполнительной власти не разработаны нормативные правовые акты, определяющие механизм реализации Федерального закона от 10 января 2002 г. 7-ФЗ Об охране окружающей среды , касающиеся нормирования в области охраны окружающей среды и государственного экологического контроля.
С 2005 года прекращена реализация большей части подпрограмм экологического содержания ( Отходы , Регулирование качества окружающей природной среды , Леса , Поддержка особо охраняемых природных территорий ), входивших в состав федеральной целевой программы Экология и природные ресурсы (2002 - 2010 г.г.) .
До настоящего времени не принята Федеральная целевая программа Национальная система химической и биологической безопасности Российской Федерации , проект которой разработан в соответствии с поручением Президента Российской Федерации от 29 марта 2006 г. Пр-502.
Основные природоохранные законодательные акты были приняты в период с 1991 по 2002 годы. В их числе федеральные законы: Об охране окружающей среды , Об экологической экспертизе , Об охране атмосферного воздуха , Об особо охраняемых природных территориях , Об обращении с отходами производства и потребления .
Однако, в настоящее время эти законы и подзаконные акты, определяющие механизм их реализации, требуют изменений и дополнений. Особую актуальность имеет проблема возмещения вреда, наносимого (и нанесенного ранее) природной среде в результате ее сверхнормативного загрязнения. Необходимо разработать механизмы компенсации за негативное воздействие на окружающую среду, страхования экологических рисков и ответственности за загрязнение окружающей среды, стимулирования ресурсосбережения и энергоэффективности производства.
При существующем подходе к управлению в природоохранной сфере стимулы для сокращения загрязнения окружающей среды, в том числе с использованием новых, малоотходных и экологически безопасных технологий, крайне слабы.
Ключевой мерой по укреплению экологической безопасности страны и эффективного противодействия внешним и внутренним угрозам национальной безопасности в экологической сфере является формирование системы государственного регулирования хозяйственной деятельности, обеспечивающей снижение негативного техногенного воздействия на окружающую среду на основе технологических нормативов и декларирования соблюдения экологических требований техническими регламентами.
В существующей с 2004 года структуре федеральных органов исполнительной власти в сфере охраны окружающей среды наблюдается дублирование ряда функций (например, функции по осуществлению государственного экологического контроля и государственной экологической экспертизы возложены на Ростехнадзор и Росприроднадзор), что существенно снижает эффективность системы государственного регулирования в сфере обеспечения экологической безопасности страны.
До настоящего времени не завершен процесс разграничения предметов ведения и полномочий в природоохранной сфере между Ростехнадзором и Росприроднадзором, а также между федеральными органами исполнительной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Так, соглашения о взаимодействии между Ростехнадзором и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации по вопросам исполнения государственных функций в сфере охраны окружающей среды, отнесенных к предметам совместного ведения, в том числе по вопросам разрешительной и контрольной деятельности, подписаны только с 48-ю субъектами Российской Федерации.
В соответствии с Градостроительным кодексом Российской Федерации осуществление государственной экологической экспертизы и государственного экологического контроля сохранено только в отношении объектов, строительство, реконструкция, капитальный ремонт которых осуществляется в исключительной экономической зоне Российской Федерации, на континентальном шельфе, во внутренних морских водах и в территориальном море. Исключение из этой сферы проектов строительства критически важных, радиационно-, химически и биологически опасных промышленных объектов может создать реальные предпосылки для нарушения природоохранных требований и серьезные угрозы безопасности жизни и здоровью населения.
Порядок государственного мониторинга окружающей среды (государственного экологического мониторинга) определяется постановлениями Правительства Российской Федерации от 23 августа 2000 г. 622 и от 31 марта 2003 г. 177, которые не учитывают выполненные в ходе административной реформы корректировки полномочий и функций государственных органов исполнительной власти в данной сфере, содержат противоречивые нормы и нечетко сформулированные положения. При этом неоправданно затянулась подготовка нормативного акта, регулирующего деятельность системы государственного мониторинга в сфере окружающей среды, которая предусматривалась протоколом заседания Правительства Российской Федерации от 30 марта 2006 г.
За последние годы в 3,6 раза возросло число ежегодно выявляемых прокуратурой нарушений законодательства в сфере охраны окружающей среды (с 56,4 тыс. в 2000 г. до 205,5 тыс. в 2006 г.).
Сложившаяся ситуация в области государственного экологического и санитарно-эпидемиологического контроля и надзора не способствует реализации конституционных прав граждан на благоприятную окружающую среду, на информацию о ее состоянии, на охрану здоровья и негативно сказывается на обеспечении экологической безопасности Российской Федерации.
Российская Федерация является стороной более 20-ти конвенций по вопросам охраны окружающей среды и осуществляет сотрудничество по этим вопросам в рамках более 50-ти международных организаций. Прорабатываются вопросы целесообразности присоединения Российской Федерации еще к ряду конвенций и гармонизации законодательства Российской Федерации с законодательством Европейского Союза. Вместе с тем для выполнения вытекающих из них обязательств выделяется недостаточно финансовых средств, а ряд конвенций не в полной мере обеспечен научно-методической и организационной поддержкой.
Необходимо отметить, что некоторые природоохранные конвенции и международные договоры используются как средство лоббирования экономических интересов конкурирующих на мировом рынке производителей.
Характерными примерами являются Глобальная гармонизированная система классификации и маркировки химических веществ, Ротердамская конвенция о торговле опасными химическими веществами и пестицидами, Базельская конвенция о контроле за трансграничной перевозкой опасных отходов и их удалением.
В условиях повышенного внимания международного сообщества к проблеме загрязнения окружающей среды при реализации крупных инвестиционных проектов, связанных с добычей и транспортировкой углеводородного сырья, необходимо усилить взаимодействие России с международными организациями в рамках многосторонних и двухсторонних договоров и соглашений, направленных на обеспечение экологической безопасности особенно в районах Балтийского, Охотского, Черного и Каспийского морей. Это будет способствовать снижению рисков возникновения техногенных аварий и катастроф и, как следствие, росту международного авторитета России.
В этой связи заслуживает внимания практика взаимодействия с ЮНИДО по проекту Содействие защите от нефтяного и химического загрязнения международных вод Балтийского моря с использованием информационных и природоохранных технологий .
_________________________
Мероприятия проекта направлены на обеспечение безопасности функционирования крупной российской транспортно-технологической инфраструктуры (газопровод Северный поток ). По своим целям и задачам проект соответствует государственным приоритетам, отвечает интересами обеспечения энергетической безопасности, бесперебойности функционирования всей транспортно-технологической цепочки обращения углеводородных ресурсов и защиты окружающей среды, предусматривает использование самых передовых и эффективных информационно-коммуникационных и природоохранных технологий.
Существенную угрозу национальной безопасности в экологической сфере представляет трансграничное загрязнение территории Российской Федерации в бассейне реки Амур (в результате сбросов в водные объекты от китайских предприятий и планируемой Китаем переброски части вод реки Аргунь в бассейн озера Далай), а также в бассейне реки Иртыш (в результате деятельности промышленных предприятий Казахстана и Китая) и др.
В целях предотвращения угрозы трансграничного загрязнения территории Российской Федерации представляется необходимой разработка и реализация комплекса мер, предусматривающих мероприятия по мониторингу и оценке загрязнения на приграничных территориях, подготовку правовых актов, определяющих механизмы возмещения ущерба, нанесенного окружающей среде.
Активизация международного сотрудничества в приграничных территориях должна предусматривать подготовку двусторонних соглашений, юридически обязывающих зарубежные страны возмещать в полном объеме ущерб, нанесенный окружающей среде на территории Российской Федерации в результате трансграничного переноса с территории сопредельных государств.
В настоящее время не выработаны механизмы государственной поддержки российских общественных организаций в сфере охраны окружающей среды. В результате все более активную, но не всегда конструктивную, позицию занимают общественные организации, которые либо являются российскими отделениями международных общественных экологических организаций, либо финансируются из зарубежных источников. Их деятельность концентрируется на лоббировании экономических и политических интересов зарубежных государств путем проведения природоохранных акций, препятствующих реализации инвестиционных проектов, необходимых для развития российской экономики и укрепления ее конкурентных позиций.
Экологические неправительственные организации активно используются зарубежными структурами для обеспечения своих политических интересов в России, в том числе для создания механизмов электорального влияния, что может представлять прямую угрозу социально-политической стабильности Российской Федерации.